WWU und öffentlicher Sektor

Die Fiskalpolitik beeinflusst die gesamtwirtschaftliche Nachfrage, das Wirtschaftswachstum und die Teuerungsrate. Daher ist es für geldpolitische Entscheidungsträger wichtig, die fiskalpolitische Entwicklung genau zu verfolgen. Es gibt viele Kanäle, über welche die Wirtschaft und die Preise von der Fiskalpolitik beeinflusst werden. Wichtige Variablen sind dabei die Höhe und Zusammensetzung der Staatsausgaben und -einnahmen sowie Haushalts­defizite und öffentliche Verschuldung.

Die Zuständigkeit für die Haushaltspolitik liegt in der dritten Stufe der WWU weiterhin bei den Mitgliedstaaten. Es gibt jedoch auf EU-Ebene eine Reihe institu­tioneller Vereinbarungen zur Gewähr­leistung solider öffentlicher Finanzen. Insbesondere das im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) verankerte Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, das im Stabilitäts- und Wachstumspakt weiterentwickelt und erläutert wird, zielt darauf ab, die Risiken für die Preisstabilität sowie Risikoprämien auf die   Zinsen im Euroraum zu begrenzen, die sich möglicherweise aus unsoliden Staatsfinanzen ergeben. 

So könnte beispielsweise ein übermäßiger Anstieg der Staatsausgaben zu einem Zeitpunkt, zu dem die Kapazitäten in der Wirtschaft bereits nahezu voll ausgelastet sind, die gesamtwirtschaf­tliche Nachfrage verstärken und so Produktionsengpässe herbeiführen und Inflations­druck erzeugen. Finanzielle Ungleichgewichte in Form von hohen Haushaltsdefiziten und einer steigenden öffentlichen Verschuldung haben viele Inflationsphasen in der Geschichte gekennzeichnet. Daher ist Haushaltsdisziplin eine grundlegende Voraussetzung für gesamt­wirt­schaftliche Stabilität. Ebenso wie ein unausgeglichener Haushalt kann auch eine hohe Staatsverschuldung die Stabilität beeinträchtigen. Wenn ein Staat Jahr für Jahr beträchtliche Zinsausgaben hat, kann es vorkommen, dass die Haushaltslage auf Dauer nicht mehr tragbar ist, was die Preisstabilität gefährden kann. Dies kann etwa dadurch passieren, dass die Glaubwürdigkeit einer dauerhaften Stabilitätspolitik leidet und die Inflationserwartungen steigen. Oder der Staat übt Druck auf die Zentralbank aus, die Zinsen zu senken, um die Schuldrückzahlung zu erleichtern. In der Geschichte ist es auch immer wieder vorgekommen, dass in Finanznot befindliche Staaten sich direkt durch Kredit bei der Zentralbank finanziert haben und damit eine Hyperinflation ausgelöst haben; dies ist durch das Verbot der „monetären Staatsfinanzierung“ im AEUV in der WWU verhindert. Eine hohe Verschuldung kann außerdem negative Auswirkungen auf die Realwirtschaft und das finanzielle Umfeld haben. Vor allem eine über­mäßige Beanspruchung der Kapitalmärkte durch die öffentlichen Haushalte führt tendenziell zu höheren Kapitalkosten, was wiederum zu einer Verdrängung privater Investitionen führen kann („crowding out“). Angesichts der denkbaren Probleme im Zusammenhang mit Haus­halts­un­gleich­gewichten stellt die Vermeidung eines übermäßigen Defizits eine wesentliche Verpflichtung zu einer der gesamtwirtschaftlichen Stabilität förderlichen Fiskalpolitik dar.

Mit dem EG-Vertrag, nunmehr AEUV, wurde eine einheitliche Geldpolitik eingeführt, aber andere Teil¬bereiche der Wirtschaftspolitik (z. B. die Fiskal- und Strukturpolitik) bleiben in nationaler Verantwortung. Allerdings schreibt der Vertrag vor: „Die Mitgliedstaaten betrachten ihre Wirtschaftspolitik als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse“ (Artikel 121 AEUV). Eine Reihe von Regeln und Maßnahmen sollen sicherstellen, dass die EU-Mitglieder dies in den Bereichen Fiskalpolitik, Strukturpolitik und Wechselkurspolitik einhalten.

Da die nationalen Regierungen für die Fiskalpolitik verantwortlich bleiben, enthält der EG-Vertrag Regeln und Verfahren, die solide Staatsfinanzen in der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion sicherstellen sollen. Eine wesentliche Bestimmung bezieht sich auf das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit gemäß Artikel 104 AEUV und einem Protokoll im Anhang zum Vertrag. Dieses Verfahren legt fest, welche Bedingungen erfüllt sein müssen, damit ein Haushalt als solide angesehen wird. Es verpflichtet die Mitgliedstaaten, übermäßige öffentliche Defizite zu vermeiden. Die Einhaltung dieser Vorschrift wird anhand eines Referenzwerts für die Defizitquote der öffentlichen Haushalte von 3% des BIP und eines Referenzwerts für die Schuldenquote der öffentlichen Haushalte von 60% des BIP überprüft. Entscheidet der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister der Europäischen Union (Ecofin), dass in einem bestimmten Land ein übermäßiges Defizit besteht, so sieht das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit weitere Schritte, darunter letztlich auch Sanktionen, vor.

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) erläutert und ergänzt die Umsetzung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit. Der SWP wurde 1997 verabschiedet und trat mit 1. Juli 1998 in Kraft. Der SWP bestand ursprünglich aus zwei EU Ratsverordnungen und einer Entschließung des Europäischen Rates und wurde im Jahr 2005 mittels zweier weiterer Ratsverordnungen reformiert. Mit der Verabschiedung des SWP haben sich die Mitgliedstaaten das mittelfristige Ziel eines "nahezu ausgeglichenen Haushalts oder eines Haushaltsüberschusses" gesetzt. Die Erreichung dieser Zielsetzung soll es ihnen ermöglichen, normale Konjunkturschwankungen zu bewältigen, ohne den Referenzwert für die Defizitquote von 3 % des BIP zu überschreiten.

Der SWP umfasst ’vorbeugende’ und ’korrigierende’ Elemente. Das Schlüsselelement des vorbeugenden Elements ist das mittelfristige Budgetziel, das flexibel und länderspezifisch für den Mitgliedstaat festgelegt wird. Je nach Gesamtverschuldung (höhere Verschuldung erfordert ambitioniertere Konsolidierung) und Potenzialwachstum (höheres Potenzialwachstum erfordert geringere Konsolidierungsanstrengungen) des Mitgliedstaates soll das mittelfristige Budgetziel zwischen einem Defizit von etwa 1% des BIP und einem geringen Überschuss liegen. Um eine Konjunkturschwankungen verstärkende Fiskalpolitik möglichst zu vermeiden, wird der Anpassungspfad zu diesem Ziel abhängig von der Konjunkturlage bestimmt: in Zeiten der Hochkonjunktur soll die Budgetkonsolidierung wesentlich rascher erfolgen. Werden diese Ziele nicht eingehalten, spricht die Europäische Kommission eine Politikempfehlung aus. Ein Abweichen vom mittelfristigen Ziel bzw. vom Anpassungspfad ist gestattet, sofern der Grund für die Abweichung in Strukturreformen, wie z. B. einer grundlegenden Reform des Pensionssystems in Richtung eines teilweise kapitalgedeckten Systems, liegt.

Das mittelfristige Budgetziel, der Anpassungspfad zu diesem sowie weitere budgetäre Eckdaten sind in den jährlich von den Mitgliedstaaten zu erstellenden Stabilitätsprogrammen (Länder des Euroraums) bzw. Konvergenzprogrammen (andere EU-Länder) anzugeben. Beide Programme enthalten die Angaben, die benötigt werden, um die mittelfristig ins Auge gefassten Haushaltsanpassungen zur Erreichung eines nahezu ausgeglichenen Haushalts oder eines Haushaltsüberschusses beurteilen zu können und werden von der Europäischen Kommission bewertet.

Der korrigierende Arm des Pakts legt das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit genauer fest und regelt Sanktionen bei Verletzung der Regeln. Sofern das Defizit nahe dem Referenzwert von 3% des BIP ist und diesen nur vorübergehend überschreitet, können "sonstige einschlägige Faktoren" bei der Beurteilung herangezogen werden, ob dieses Defizit als übermäßig zu bewerten ist. Dabei sind besonders die mittelfristige Wirtschaftslage, die mittelfristige Haushaltslage sowie andere für die Mitgliedstaaten bedeutende Faktoren heranzuziehen. Weiters werden auch im korrigierenden Arm die erwähnten umfassenden Reformen von Pensionssystemen berücksichtigt. 

Wird ein übermäßiges Defizit festgestellt, so spricht der Ecofin-Rat eine Empfehlung zu dessen Beseitigung aus. Normalerweise sollte die Korrektur eines übermäßigen Defizits innerhalb eines Jahres nach dessen Feststellung erfolgen. Von der Feststellung eines übermäßigen Defizits ist abzusehen, falls ein schwerer konjunktureller Abschwung vorliegt bzw. wenn "sonstige einschlägige Faktoren" vorliegen. Treten unerwartete nachteilige wirtschaftliche Ereignisse mit sehr ungünstigen Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen ein, nachdem ein Mitgliedstaat gemäß einer Empfehlung des Rates wirksame Maßnahmen gesetzt hat, um das übermäßige Defizit zu beseitigen, kann die Frist zur Beseitigung dieses Defizits unter Berücksichtigung der "sonstigen einschlägigen Faktoren" um ein Jahr verlängert werden. 

Kommt der Mitgliedstaat der Aufforderung des Rates nicht nach, das übermäßige Defizit zu beseitigen, kann der Rat Sanktionen gegen diesen Mitgliedstaat beschließen. Voraussetzung dazu ist, dass ein Mitgliedstaat in "Verzug gesetzt" wurde und innerhalb der vom Rat bestimmten Frist keine wirksamen Korrekturmaßnahmen getroffen hat oder die ergriffenen Maßnahmen aus der Sicht des Rates unangemessen sind. Die Sanktionszahlungen bestehen zunächst aus einer unverzinslichen Einlage, die sich aus einer fixen Komponente (0,2% des BIP) und einer flexiblen Komponente(1/10 der Differenz zu 3% des BIP) zusammensetzt. Jedoch gilt für die jährliche Höhe der Einlage eine Obergrenze von 0,5% des BIP. Sollte das übermäßige Defizit zwei Jahre nach der Einlage nicht korrigiert sein, so wird die Einlage in eine Geldbuße umgewandelt.

Laut Maastrichter Vertrag kann auch eine zu hohe Schuldenquote bzw. deren unzureichende Rückführung ein Verfahren wegen eines übermäßigen Defizits auslösen.

Der 2005 reformierte SWP gibt dem EU-Rat die Möglichkeit, selbst bei Überschreitung der 3%-Grenze kein Defizitverfahren einzuleiten, wenn ein Wirtschaftsabschwung oder eine längere Phase geringen wirtschaftlichen Wachstums vorliegt. Außerdem können die Mietgliedsstaaten andere "einschlägige Faktoren", wie eine niedrige Schuldenquote und hohes Potenzialwachstum geltend machen, um ein Defizitverfahren zu vermeiden. Im Falle eines Defizitverfahrens soll ihnen zwei Jahre Zeit gegeben werden, ein übermäßiges Defizit zu korrigieren. Dieser Zeitraum kann verlängert werden, wenn "nachteilige wirtschaftliche Ereignisse eintreten, die sich sehr ungünstig auf den Haushalt auswirken".

Eine wesentliche Ergänzung dieser Instrumente zur Förderung einer stabilitätsorientierten Fiskalpolitik bilden drei Bestimmungen des AEUV, die eine Stärkung der marktmäßigen Sanktionierung übermäßiger Haushaltsdefizite bezwecken. Die so genannte "No bail out-Klausel" (Artikel 125 AEUV) untersagt die Solidarhaftung für eingegangene Verbindlichkeiten einzelner Mitgliedstaaten. Diese Klausel gewährleistet, dass die Rückzahlung öffentlicher Schulden in eigenstaatlicher Verantwortung verbleibt. Das Überschwappen von Risikoprämien infolge einer unsoliden Haushaltspolitik einzelner Staaten auf die Partnerländer soll damit hintangehalten werden. Dadurch fördert die Bestimmung eine vernünftige Haushaltspolitik auf einzelstaatlicher Ebene. Weitere zur Haushaltsdisziplin beitragende Bestimmungen sind das Verbot der monetären Finanzierung von Haushaltsdefiziten durch die Zentralbanken (Artikel 123 AEUV) sowie das Verbot jeder Form eines bevorrechtigten Zugangs des öffentlichen Sektors zu Finanzinstituten (Artikel 124 AEUV). Diese Vorschriften fördern nicht nur die Bemühungen um solide Staatsfinanzen und eine vernünftige Fiskalpolitik, sondern tragen auch zur Glaubwürdigkeit der einheitlichen Geldpolitik in Bezug auf die Gewährleistung von Preisstabilität bei.