Reden und Präsentationen

Es gilt das gesprochene Wort.

1.      Einleitung 

Die wirtschaftspolitische Debatte der vergangenen beiden Jahrzehnte war von einer gewissen Skepsis gegenüber regulierungspolitischen staatlichen Interventionen geprägt. Diese Skepsis hat ihre Wurzeln in historischen Erfahrungen mit den Grenzen der Fiskalpolitik, ist aber heute in erster Linie aus der täglichen Erfahrung gespeist, die wirtschaftspolitisch Verantwortliche mit den oft engen Handlungsspielräumen in der globalisierten Weltwirtschaft machen. 

Der Bereich der Finanzmärkte und hier insbesondere die Bankenregulierung scheinen – ganz im Gegensatz dazu – von dieser allgemeinen Entwicklung im wirtschaftspolitischen Denken verhältnismäßig unberührt. Nach zwei Jahrzehnten der Deregulierung im Bereich des Finanzsystems seit den 1970er Jahren, war das vergangene Jahrzehnt von einer einmaligen internationalen regulierungspolitischen Initiative, den Eigenkapitalvorschriften für Banken – bekannt als Basel I und Basel II – geprägt. Diese Entwicklung wurde von einem institutionell höchst bemerkenswerten Gremium, dem Basler Ausschuss für Bankenaufsicht getragen. Er wurde durch eine Initiative der Zentralbankgouverneure des G10-Treffens unter der Schirmherrschaft der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich ins Leben gerufen. Er hat keinen formellen oder gesetzlichen Status und hatte ursprünglich keine nationale oder internationale Unterstützung von Regierungen. Seine Erklärungen (Accord genannt) hatten keine Gesetzesgewalt hinter sich. Dennoch hatte das Komitee einen starken Sanktionsmechanismus. Weil die führenden Mitglieder des Ausschusses Zentralbankvertreter von Ländern mit den wichtigsten Internationalen Finanzzentren waren und sind, riskiert jedes Land, das in seinem Bereich, den Accord nicht umsetzt, dass seine Banken von der Präsenz in diesen Zentren ausgeschlossen sind. Wie kaum ein anders regulierungspolitisches Thema hat Basel I und II Banken, Zentralbanken, Regulierungsbehörden und die allgemeine Öffentlichkeit beschäftigt.

In der öffentlichen Debatte um die Umsetzung der Accords des Basler Ausschusses wurden stets zahllose technische Details der Bankenregulierung und der Bankenaufsicht thematisiert. Der Frage, warum der Bankensektor im Gegensatz zu anderen Sektoren einer besonderen staatlichen Aufsicht und besonderer Regulierungen der Kapitalstruktur bedarf, wird zumeist mit dem Hinweis beantwortet, dass der Bankensektor in höherem Masse als andere Sektoren „systemischen Risiken“ ausgesetzt sei, dass er im gesamten ökonomischen Geschehen eine Schlüsselposition einnähme und seine Stabilität in engem Maße mit der Preisstabilität insgesamt verbunden sei und er deshalb durch staatliche Aufsicht und staatliche Intervention zu kontrollieren sei. Anstelle einer detaillierten Begründung begnügt man sich in der Folge meistens mit einem eher vagen Hinweis auf historische Krisen, insbesondere die Weltwirtschaftskrise der 30er Jahre, die von spektakulären Banken- und Währungskrisen begleitet war, sowie dem allgemeinen Verweis auf die hohen volkswirtschaftlichen Kosten, die mit Finanzkrisen im Allgemeinen einhergehen. Dass diese allgemeinen Verweise unzureichend sind, wurde in einem Vortrag des ehemaligen Vorsitzenden des Vereins für Socialpolitik Martin Hellwig anlässlich der Jahrestagung des Vereins in Bern 1997 einrucksvoll nachgewiesen (siehe Hellwig 1997). 

Ich glaube, dass die Debatte der vergangenen Jahre um Basel II und seine Auswirkungen einiges an vertiefender Diskussion zu Fragen der Bankenregulierung und Bankenaufsicht beigetragen hat. Ich glaube aber auch, dass noch wesentliche Anstrengungen sowohl von Seiten der wirtschaftspolitisch Verantwortlichen als auch von Seiten der Wissenschaft vor uns liegen, wenn wir zu einer umfassenden und kritischen Bewertung der jüngsten Initiativen in der Bankenregulierung, ja der Bankenregulierung im Allgemeinen gelangen wollen. Ich möchte diese Arbeit zum Anlass nehmen, einen Beitrag zu dieser gemeinsamen Anstrengung zu leisten. 

Ich widme den ersten Abschnitt der Frage nach dem Problem, dem sich die regulierungspolitische Gestaltung von Eigenkapitalrichtlinien für Banken zu stellen hat. Ich finde es nützlich, dazu den historischen Kontext der aktuellen regulierungspolitischen Initiativen kurz darzustellen, um von diesem Standpunkt ausgehend zu verstehen, mit welchen Problemen sich die aktuelle Debatte konfrontiert sieht. Ich werde mich sodann mit der Frage der makroökonomischen Konsequenzen der Eigenkapitalregulierung befassen. Zwar wurde dem Problem der so genannten „Prozyklizität“ breiter Raum eingeräumt, eine endgültige Schlussfolgerung aus dieser Debatte wurde aber meines Erachtens noch nicht gezogen. Ich werde mich in diesem Abschnitt auch kritisch mit den Einsichten befassen, die uns sie jüngere Literatur zu dieser Frage gebracht hat und versuchen, eine Position aus Sicht eines wirtschaftspolitisch Verantwortlichen zu formulieren. Gerade an die Notenbanken werden in der Debatte um Finanzmärkte und Bankenregulierung besondere Anforderungen gestellt. Ihnen wird insbesondere die Aufgabe übertragen, im Rahmen ihrer Möglichkeiten „Finanzmarktstablität“ zu gewährleisten; keine geringe Verantwortung. Ich werde argumentieren, dass diese Aufgabe Notenbanken in ein besonderes Spannungsverhältnis zwischen regulierungspolitischen Eingriffen und makroökonomischer Entwicklung bringt.
  

2.      Bankenregulierung ab 1970: Die geänderten ökonomischen Rahmenbedingungen und die Voraussetzungen für die Arbeit des Basler Bankenauschusses. 

 
2.1 Boom und Bust Cycles als Folge veränderter Rahmenbedingungen

Zahlreiche Abhandlungen zum Thema Finanzmarktstabilität und Bankenkrisen weisen auf die Zunahme von Krisenereignissen seit den 1970er und vor allem 1980er Jahren im Vergleich mit der Nachkriegsperiode hin.¹) Obwohl diese Beobachtung zutreffend ist, lässt sie leicht vergessen, dass die vier Jahrzehnte nach der Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre in langfristiger Perspektive eine Ausnahme bilden. Eichengreen und Bordo (2003) teilen eine Langzeitbetrachtung von Währungs- und Bankenkrisen seit dem 19. Jahrhundert in vier Abschnitte: 1880–1913, 1919–39, 1945–71 und 1973–1997. Der historische Rückblick zeigt, dass die Stabilitätsperiode der Nachkriegsjahrzehnte sich von den anderen Perioden abhebt; eine Tatsache auf die auch Goodhart (1996) hingewiesen hat. Die folgende Abbildung 1, die aufgrund der Daten von Eichengreen und Bordo (2003) erstellt wurde, führt etwa die Anzahl von Bankenkrisen für die vier Zeitabschnitte an. Ein Ereignis wird als Bankenkrise identifiziert, wenn es entweder Bank Runs, großflächige Unterbrechungen oder einen Zusammenbruch der Intermediation bzw. signifikante, nicht auf Insolvenzen beschränkte, Probleme im Bankensektor gab. Bemerkenswert an dieser Tabelle ist, dass es in der Periode 1945–1971 keine Bankenkrisen in Industrieländern gab, während sowohl die Zwischenkriegszeit, mit ihren spektakulären Bankzusammenbrüchen, wie etwa dem Zusammenbruch der Creditanstalt im Juli 1931 (siehe Schubert 1991) und der deutschen Bankenkrise von 1931 (siehe Schnabel 2002), als auch die Periode seit den 70er Jahren eine relativ hohe Instabilität aufweisen.  

Die Nachkriegszeit bot in mehrfacher Hinsicht eine besondere Konstellation für den Finanzsektor. Durch die im Bretton-Woods-System fixierten Wechselkurse und die begleitenden Kapitalverkehrskontrollen gab es weder nennenswerte Währungsrisiken noch internationalen Wettbewerb von Finanzintermediären.

Abbildung 1:  Die Graphik zeigt die verschiedenen Perioden des internationalen Finanzsystems nach Eichengreen und Bordo (2003) auf der y-Achse. Auf der x-Achse wird die Anzahl von Bankenkrisen in den Industrieländern für diese Epochen anhand eines violetten Balkens dargestellt. Während die Epoche 1880–1913 4, die Epoche 1919–1939 11 und die Epoche 1973–1997, 9 Bankenkrisen aufzuweisen hat wird für die Epoche 1945–1971 keine einzige Bankenkrise ausgewiesen. Quelle: Eichengreen and Bordo (2003) Table 6, Number of Crises-Distribution by Market.

Es gab geringen Wettbewerb um Einlagen- und Kreditkunden, da dieser Wettbewerb durch Kartelle und Zinsregulierungen weitgehend beschränkt war. Die Volatilität von Marktzinssätzen war relativ gering. Es gab zwar immer wieder, manchmal durchaus nennenswerte, Zinserhöhungen durch die Geldpolitik, um den inflationären Druck einer expansiven Fiskalpolitik zu drosseln. Allerdings erzeugten diese Zinsbewegungen keine Krisen im Bankensystem, da die Banken bei wenig intensivem Wettbewerb hohe Intermediationsmargen im Verhältnis zu den vorhandenen Risiken hatten. Der überwiegende Teil des Aktivgeschäfts bestand aus kurzfristigen Staatsanleihen und Krediten an große (und in der Regel sichere) Industriekunden im Privatsektor. 

Als in der ersten Hälfte der 1970er Jahre ein weltweiter Liberalisierungsschub einsetzte, wurden diese Voraussetzungen der hohen Stabilität der Nachkriegsperiode weitgehend erodiert. Die Liberalisierung löste in vielen Ländern ähnliche Entwicklungen aus. Das typische Muster war ein anfänglicher Kreditexpansionsboom mit einer nachfolgenden Bankenkrise. Bereits vor der Liberalisierung hatten sich neue Institutionen entwickelt, die hauptsächlich zur Umgehung der staatlichen Zinsenregulierung gegründet wurden. Dies betraf vor allem so genannte Geldmarktfonds. Nach der Liberalisierung kam es zu einer verstärkten Disintermediation, zu einem wechselseitigen Kampf um Marktanteile und zu einem Verlust großer Industriekunden vom Bankensektor an den Kapitalmarkt. Dieser verschärfte Wettbewerb ließ die Intermediationsmargen drastisch sinken. Dazu kamen zu dieser Zeit neuen Währungs- und Zinsrisiken auf die Banken zu. Gleichzeitig gab es mangelnde Erfahrung im Management dieser Risiken. Die Abschaffung von Kapitalverkehrskontrollen begünstigte die Globalisierung des Finanzsystems und förderte das Wachstum neuer Märkte. Wie Goodhart, Hofmann und Segoviano (2004) zeigen, kam es in diesem Klima verstärkt zu so genannten „Boom und Bust Zyklen“.²) Diese Autoren weisen auf eine in diesem Zusammenhang weitere wichtige Entwicklung hin. Der verstärkte Wettbewerb zwischen den Banken und die bereits beschriebenen Disintermediationsprozesse hatten neben einer Erosion von Zinsmargen auch indirekte Folgen. Da die Banken einige große Industriekunden an den Kapitalmarkt verloren, verstärkten Banken das Kreditgeschäft mit klein- und mittelständischen Betrieben sowie mit Privatpersonen. Dies erhöhte für die Banken das Ausfallsrisiko und die Informationskosten. Es kam daher zu einer zunehmenden Bedeutung von Sicherheiten im Kreditgeschäft, was seinerseits zur weiteren Verstärkung von Finanzakzeleratormechanismen beitrug. Dieses Phänomen wurde in der theoretischen ökonomischen Literatur ausführlich dargestellt und die potentielle dynamische Instabilität von Kreditgeschäften mit Kollateral wurde eingehend analysiert (siehe etwa Bernanke, Gertler, Gilchrist 1999, Clarida, Gali, Gertler 1999, Kyotaki und Moore 1997, Geanakoplos 2001). Goodhart, Hofmann and Segoviano (2004) untermauern   diese Kennzeichen der Entwicklung seit den 1970er Jahren durch zahlreiche empirische Evidenz.

Einen Versuch der Charakterisierung von Boom und Bust Zyklen unternimmt Borio (2003), der sich dazu auf eine breite Literatur beziehen kann. Er weist darauf hin, dass trotz der individuellen Verschiedenheit einzelner Finanzkrisen im Detail sich doch ein gemeinsames Muster deutlich festmachen lässt.

Borio (2003) spricht von einer ersten Phase, in der sich finanzielle Ungleichgewichte aufbauen, eine so genannte „bulid-up“ Phase. Dazu gehört in der Regel eine anfängliche   Hochkonjunktur, ein allgemeiner ökonomischer Boom. Mit den günstigen ökonomischen Rahmenbedingungen lockert sich die Sorgfalt in der Einschätzung von Risiken. Es kommt zur spürbaren Lockerung von Finanzierungsbeschränkungen, vor allem sinken die Zutrittsschranken zur Inanspruchnahme von Kreditfinanzierungen. Diese Kreditexpansion ist in der Regel hochkorrelliert mit boomenden Asset Preisen. Die Boomphase hält an, bis die Expansion solche Ausmaße angenommen hat, dass die Profitmargen unter Druck geraten. Ein im Wesentlichen unvorhersehbarer Auslöser kann dann eine Dynamik in die umgekehrte Richtung einleiten. Ein scharfer Zinsanstieg beispielsweise, wie wir es zu Beginn der 1980er Jahre erfahren hatten, verteuert die Refinanzierungsbedingungen von Banken, die ihre Gewinne durch Fristentransformation erwirtschaften. Gleichzeitig kommt es zu einer Niedrigerbewertung von langfristigen Aktiva, die den Banken als Sicherheiten dienen, oder die sie selber halten. Wenn die Eigenkapitalbasis der Banken dünn genug und die Rezession stark genug ist, kann so eine Entwicklung zu einer Banken- und Finanzkrise und einer weitgehenden Insolvenz von Banken führen. Goodhart, Hofmann und Segoviano (2004) weisen auf ein weiteres interessantes Merkmal hin, das neu für die Finanzzyklen seit den 1970er Jahren ist. Boomphasen, wie sie von Borio (2003) beschrieben werden, können durchaus von stabilen Lohnstückkosten, stabilen Preisen und einer scheinbar soliden und robusten Fiskalpolitik begleitet sein.

Abbildung 2, die aus der Arbeit aus Borio (2003) entnommen ist, illustriert das beschriebene Muster. Die Zyklen sind auf den Abbildungen sehr deutlich zu sehen. Sowohl der „Boom“ als auch der „Bust“ zeigen sich für die beiden nordischen Länder Schweden und Finnland, welche beide am Beginn der 90er Jahre eine Bankenkrise zu bewältigen hatten. Auch die beiden anderen Länder, Japan und Großbritannien zeigen ähnliche Muster, wobei Japan eine schwere Bankenkrise zu bewältigen hatte, eine Episode, die Großbritannien erspart blieb. Der Zusammenhang der Bankenkrisen mit makroökonomischen Schocks wird in diesen Graphiken ebenfalls sichtbar. Die Graphiken legen einen Zusammenhang der jeweiligen Hochzinsphasen um 1980 und 1990, sowie der Rezession von 1990 mit einigen der bekannten Bankenkrisen nahe. Es ist übrigens interessant, dass das „Boom-Bust“ Muster seit den 1970er Jahren auch in Ländern feststellbar ist, die vor einer Bankenkrise verschont wurden. In Borios Graphiken wäre das etwa Großbritannien, für Österreich möchte ich auf die interessante Arbeit von Braumann (2004) hinweisen.

Note: The real aggregate asset price index is a weighted geometric mean of real share prices, real residential property prices and real commercial property prices; the weights are based on net wealth data and the deflators used are those of private consumption. 
Sources: Private real estate associations (inter alia, Jones Lang LaSalle); national data; BIS estimates and calculations.

Abbildung 2:  Die Abbildung zeigt die Entwicklung des Verhältnisses von aggregiertem Kreditvolumen an den Privaten Sektor zum BIP und die Entwicklung eines realen Vermögenspreisindex. Der Index ist ein geometrisches gewichtetes Mittel aus realen Aktienkursen, realen Immobilienwerten und den realen Geschäftsgrundstückswerten für Japan (links oben), Großbritannien (rechts oben), Schweden (links untern) und Finnland (rechts unten) von Anfang der 1970er Jahre bis zum Jahr 2000. Die Graphik ist entnommen aus Borio (2003) S 7, Graph1.

Basierend auf einem breiteren Indikatorensatz bestehend aus realem BIP, Bankausleihungen, Immobilienpreisen und Aktienkursen für 16 OECD Länder präsentieren Goodhart, Hofmann und Segoviano (2004) weitere Evidenz für das Auftreten dieser Zyklen in der Phase ab 1970. Für den Durchschnitt über alle 16 Länder in ihrem sample stellen sie fest: „… on average financial liberalisation is followed by a boom-bust cycle in economic activity, bank lending and real asset prices. Real GDP growth starts to rise immediately after liberalisation and peaks after about three years. Then real growth gradually declines and falls below its initial value after about five years. Real lending growth starts to rise about five quarters after the date of liberalization and peaks after about three years. Subsequently, the growth rate of real lending declines and falls below its initial value after about seven years. Property prices start to rise one year following liberalization. The increase in property prices peaks after about three years and then gradually declines. After about six years, property prices start to fall. Real share prices appear to be rising at a brisk pace already in the time of liberalisation. After liberalisation, the increase in share prices further accelerates and peaks after about six quarters. About five years after liberalisation, share prices are falling. Thus, the sample averages appear to support the notion that episodes of financial liberalisation are followed by pronounced boom-bust cycles” (Goodhart, Hofmann, Segoviano (2004), S 21).

 
2.2 Basel I und Basel II

 Die Initiative des Basler Bankenausschusses muss vor dem Hintergrund dieser veränderten Bedingungen seit den 1970er Jahren verstanden werden. Mit der Zunahme der internationalen Kapitalströme errichteten alle führenden Bankhäuser Töchter und Zweigstellen in zahlreichen Ländern. Spektakuläre Anlassfälle, wie etwa der Zusammenbruch der Banco Ambrosiano im Mai 1982 mit einer Schuldenlast von 1,5 Mrd. Dollar, zeigten die Notwendigkeit einer konsolidierten Perspektive für die Bankenaufsicht. Es stellte sich heraus, dass diese Privatbank ein undurchschaubares Netz von 20 Briefkastenfirmen unterhielt, die Devisen- und Waffengeschäfte mit Südamerikanischen Staaten abwickelten.³) Es wurde deutlich, dass im neuen internationalen Umfeld eine Systematisierung und Vereinheitlichung der Bankenaufsicht notwendig war, dass eine Bank in der Gesamtheit ihrer internationalen Geschäftstätigkeit beurteilt werden kann und vor allem, dass dem internationalen Trend allgemein sinkender Eigenmittelausstattungen der Banken entgegengewirkt werden sollte. Abgesehen von solchen Einzelfällen, erweckten auch regelrechte Bankenkrisen, wie etwa der spektakuläre Zusammenbruch der amerikanischen Sparkassen zu Beginn der 80er Jahre, die Besorgnis der stabilitätsgewohnten Verantwortlichen in den Notenbanken

Die Initiative des Basler Ausschusses führte in der Folge 1988 zur ersten Einführung von Kapitaladäquanzrichtlinen, genannt Basel I. Die in Basel I niedergelegten Regeln verlangten, dass international aktive Banken Eigenkapital in der Höhe von 8% ihrer risikogewichteten Aktiva halten mussten. Die relativ groben Risikogewichtungen in Basel I hatten einige unerwünschte Anreizeffekte und wurden daher zunehmend kritisiert. Sie belohnten beispielsweise nicht Aktivitäten der Banken zur Entschärfung von Kreditrisiken. Der zweite Schritt, Basel II, versuchte deshalb auf all diese Kritikpunkte einzugehen und verfeinerte in erster Linie die Risikosensitivität der Risikogewichte für die notwendige Eigenkapitalunterlegung erheblich. Dies wird in erster Linie durch eine feinere Risikogewichtsskala und durch eine Verknüpfung der Risikogewichte mit externen oder internen Ratings von Kreditnehmern erreicht.

Die Verabschiedung eines solch komplexen regulierungspolitischen Werkes, wie den Basler Accords, noch dazu durch eine einmalige institutionelle Konstruktion, wie den Basler Ausschuss ist eine beachtliche Leistung und sie wurde zurecht weit reichend gewürdigt. Im Lichte der vorherigen Diskussion, bringt eine inhaltliche Bewertung dieser regulierungspolitischen Initiative aber auch Schwächen ans Tageslicht.

Führen wir uns nochmals die von Borio (2003) beschrieben Krisendynamik vor Augen. Er betont dabei drei wesentliche Aspekte: Um eine Krise zu verstehen, ist es notwendig, zu sehen, wie sie sich im Zeitablauf aufbaut. Es geht um das Verständnis der selbstverstärkenden, dynamischen Interaktion zwischen Finanzsektor und Realwirtschaft und nicht nur um das Verständnis für Stressituationen im Finanzsystem für sich allein genommen. Für das Verständnis der Krise selbst ist nicht so sehr die Ansteckung von Banken durch eine Kettenreaktion ausgelöst durch individuelle Insolvenzen entscheidend. Wichtig ist in erster Linie gemeinsame Abhängigkeit von den Risikofaktoren, welche die Krise erklären. Es ist die hohe Übernahme aggregierter Risiken, die das Bankensystem der makroökonomischen Entwicklung in besonderem Maße aussetzen. Wichtig ist schließlich, dass es eine Rückkoppelung von Risiko und Verhalten gibt. Einerseits steuern die Risiken im Finanzsystem das Verhalten der Marktteilnehmer. Dieses Verhalten beeinflusst aber seinerseits eben diese Risiken. Die Risiken mit denen wir es im Finanzsystem zu tun haben, sind also in hohem Maße endogen. Die Rückkopplungseffekte, die dadurch entstehen, müssen von der Regulierungspolitik beachtet werden. So hängt etwa gerade der Bankensektor einerseits vom makroökonomischen Umfeld ab und beeinflusst dieses gleichzeitig mit. 


3.      Bankenregulierung und Makroökonomische Entwicklung

Sucht man in der ökonomischen Literatur nach Argumenten für Kapitaladäquanzvorschriften, so findet man oft zwei unterschiedliche Sichtweisen. Einerseits – diese Sichtweise wird in der akademischen Literatur oft stark hervorgehoben – beeinflusst die Höhe des Eigenkapitalbestands Risikoübernahmeanreize der Bankeigentümer. Über die Eigenkapitalhöhe kann dieser Theorie zufolge die Risikoallokation zwischen Eigenkapitalgebern und Schuldnern der Bank, also insbesondere den Sparern, gesteuert und zu starke Riskoübernahmeanreize der Bankeigentümer gedrosselt werden. Dieses Argument, welches am so genannten Risk-Shifting-Anreizen durch die Eigenkapitalgeber der Bank ansetzt, ist jedoch nicht unumstritten. Aus der Literatur wissen wir etwa, dass sich die theoretischen Argumente nicht ohne weiteres auf einen intertemporalen Kontext verallgemeinern lassen (siehe Blum 1999). Eine andere Sichtweise von Kapitaladäquanzrichtlinien, wie sie wohl eher den Initiatoren des Basler Ausschusses vorgeschwebt haben mag und die man unter Regulatoren oft antreffen kann ist, dass eine ausreichende Eigenkapitalbasis einen Insolvenzbuffer darstellt und dadurch die Kosten von finanziellen Krisensituationen dadurch mildern kann, dass sie die Ausfallswahrscheinlichkeit der Banken senkt. 

Das Problem dieser Buffersichtweise ist, dass sie sowohl den intertemporalen Aspekt des Krisenproblems vernachlässigt sondern auch den Rückkopplungsmechanismus zwischen Regulierung und makroöknomischer Entwicklung, nicht ausreichend beachtet.

Der Mechanismus, welcher der Prozyklizität von Eigenkapitalvorschriften zugrunde liegt ist relativ leicht zu erklären. Wird eine Volkswirtschaft von einer Rezession getroffen, können verschuldete Unternehmen, die Kreditnehmer der Bank, ihre Schulden schwerer bedienen. Die resultierende Reduktion in den Profiten der Bank, führt – ohne kompensierende Erhöhung des Eigenkapitals oder Reduktion von Dividenden – zu einer Reduktion im Eigenkapital der Bank. Diese Reduktion muss zu einem Rückgang im Aktivgeschäft führen, was in der Regel einer Reduktion der Kreditvergabe gleichkommt. Dieser Rückgang in der Kreditvergabe drosselt die Investitionen und verstärkt dadurch den unmittelbaren Schock in der aggregierten Nachfrage. Die Kapitaladäquanzregulierung trifft die Banken also stärker in der Rezession, da sie dann auch in der Tat fragiler sind. Durch ihre Erfüllung der Richtlinien wird die Rezession ihrerseits verstärkt. Wird das Risiko in jedem Zeitpunkt präziser gemessen, wird dieser prozyklische Effekt sogar noch verstärkt. Wir haben es hier mit einer klassischen Situation zu tun, wo individuelle und Systemperspektive auseinanderklaffen. 

Die prozyklischen Effekte der Kapitaladäquanzregulierung sind selbstverständlich anderen vor mir aufgefallen. Eine bekannte Arbeit aus der ökonomischen Literatur ist Hellwig und Blum (1995). Eine Vielzahl von Arbeiten und auch der Basler Ausschuss haben sich eingehend mit der Thematik auseinandergesetzt. Ein interessanter Aspekt dieser Debatte ist, dass die Logik der prozyklischen Wirkung von Eigenkapitalregulierung unbestritten ist. In der Debatte drehen sich viele Argumente um die quantitative Signifikanz dieses Effekts. 

Der empirische Nachweis, dass Kapitaladäquanzregulierungen das Kreditangebot in der Rezession so einschränken, dass dadurch gerade die Rezession verstärkt wird, ist mit zahlreichen methodischen Problemen verbunden. Die zuvor beschriebenen Rückkopplungsprobleme führen dazu, dass es schwierig ist aus den Daten Kreditnachfrage und Kreditangebot zu trennen. Für die empirische Forschung stellt sich in diesem Zusammenhang ein typisches Simultanitätsproblem.

Als Evidenz wird manchmal der Fall der USA zu Beginn der 90er Jahre herangezogen, da es sich hier um eine Situation handelt, wo gerade in der Rezession die Vorschriften von Basel I umgesetzt wurden. Goodhart, Hofmann und Segoviano (2004) weisen darauf hin, dass die Rezessionen von 1974/75, 1980/82 und 1990/91 zwar alle von Rückgängen im Kreditvolumen begleitet waren. 1990/91 ist allerdings der einzige Fall, in dem das Kreditwachstum auch tatsächlich negativ wurde. Dieser Rückgang ist also stärker als aus früheren Rezessionen zu erwarten gewesen wäre, was die Vermutung stützt, dass 1990/91 ein zusätzlichen Kreditangebotseffekt im Spiel gewesen sein könnte. Weitere indirekte Evidenz für Kreditangebotseffekte können aus der Analyse von Margen zwischen Kreditzinsen und den Grenzkosten der Refinanzierung für die Bank gewonnen werden. Diese Marge spiegelt die Kosten, die eine Bank für die Unterlegung eines Kredits mit Eigenmitteln aufwenden muss. Goodhart, Hofmann und Segoviano (2004) weisen nach, dass sich diese Marge mit der Einführung von Kapitaladäquanzrichtlien signifikant erhöht hat, was der Hypothese von Kreditangebotseffekten   ein weiteres Stück an Evidenz beifügt.

Methodisch wesentlich einfacher ist die Untersuchung, wie sich die Eigenkapitalerfordernisse der Banken unter verschiedenen Kapitaladäquanzrichtlinien im Zeitablauf entwickeln. Aus diesem Grund gibt es zu dieser Frage eine Vielzahl von Arbeiten.⁴) Obwohl sich alle Arbeiten im Detail unterscheiden, haben sie alle dieselbe grundsätzliche Vorgangsweise. Man überlegt sich für ein gegebenes Kreditportfolio wie sich ein simulierter Konjunkturzyklus auf die Eigenmittelerfordernisse für dieses Portfolio auswirken würde. Kashyap und Stein (2003) finden in Übereinstimmung mit anderen Arbeiten, dass die Eigenmittelanforderungen eine relativ starke Prozyklizität aufweisen. Allerdings weisen sie auch darauf hin, dass die verschiedenen Simulationsstudien sich quantitativ doch aus vier Gründen im Detail erheblich unterscheiden. Es kommt auf die Konstruktion des Benchmarkportfolios an. Da die Funktion, die Ausfallswahrscheinlichkeiten (PDs) auf Eigenmittelerfordernisse abbildet konkav ist, sind Eigenmittelerfordernisse für hochwertige Kredite volatiler in den Ausfallswahrscheinlichkeiten. Studien wurden für sehr unterschiedliche geographische Regionen und für unterschiedliche Zeitpunkte durchgeführt. Die Ergebnisse sind sehr sensitiv im Hinblick auf die verwendeten Ausfallswahrscheinlichkeiten und ob diese zeitpunktbezogenen oder gemittelt sind. Außerdem ergeben sich relativ schwierige methodische Probleme bei der Behandlung von ausgefallenen Krediten in der Simulation. Einigkeit die quantitative Dimension herrscht also in der Literatur nicht. Dennoch ergeben sich Hinweise dass die Eigenmittelerfordernisse mit dem Konjunkturzyklus schwanken.

Nimmt man den Zusammenhang zwischen höheren Eigenmittelanforderungen und Einschränkungen im Kreditangebot als gegeben an, liefert dies Evidenz dafür, dass die Regulierung eine krisenhafte Entwicklung möglicherweise noch verschärft. Goodhart, Hofmann und Segoviano (2004) liefern zusätzliche Evidenz für diese Hypothese und zeigen, dass gerade die neuen Richtlinien diese prozyklische Wirkung noch verstärken.

Diese Situation bringt die regulierungspolitisch Verantwortlichen in ein Dilemma. Einerseits soll die Stabilität des Finanzsystems gewährleistet werden, um die externen Effekte von Krisen einzuschränken. Andererseits, soll der Intermediationsprozess gerade in einer rezessiven Phase nicht zu sehr gedrosselt werden. Was ist also zu tun? Dazu ist es hilfreich, noch einmal einen Schritt zurück zu tun, sich die Analyse der typischen Krisendynamik nochmals vor Augen zu halten und sich in diesem Lichte die Frage zu stellen, was die Bankenregulierung in diesem Umfeld überhaupt leisten kann und soll.

Wir haben gesehen, dass für das Verständnis einer Bankenkrise der dynamische Aufbau einer instabilen Situation viel entscheidender ist als das auslösende Krisenereignis selbst. Auf Seite der Entscheidungsträger beobachtet man, dass Indikatoren der Risikowahrnehmung den Kreditzyklen folgen. Im Rückblick sieht man oft, dass der Optimismus gerade dann am größten war, wenn auch das Risiko besonders hoch war. Das bedeutet, dass es den Entscheidungsträgern offenbar besonders schwer fällt, das Risiko intertemporal richtig einzuschätzen. Hinzu kommt ein Anreizproblem. Zahlreiche ex post Diskussionen mit Entscheidungsträgern in Banken zeigen, dass beispielsweise eine überhitzte Entwicklung von Immobilienpreisen zwar durchaus wahrgenommen wird. Aber warum sollte ein Bankmanager in einer Boomphase Marktanteile abgeben, um sie vielleicht später in einem Abschwung wieder zurückzubekommen? Dann, so hört man oft, überlässt man ja das Geschäft den andern. Es gibt hier also ein beinahe klassisches Koordinationsproblem und eine Diskrepanz zwischen individueller und kollektiver Rationalität. Wir müssen uns also letztendlich fragen, inwiefern die Instrumente der Bankenregulierung und der Bankenaufsicht auf diese Situation und auf diese Probleme zugeschnitten sind.

4.      Implikationen für die Regulierungspolitische Debatte

Die Analyse von Kapitaladäquanzrichtlinien hat zwei Schwächen ans Licht gebracht. Die erste liegt darin, dass sich die Risikoeinschätzung, an der sich die Eigenmittelerfordernisse ausrichten, jeweils auf einen bestimmten aktuellen Zeitpunkt bezogen ist und zwar die Risiken im Querschnitt der Risikoklassen und der Banken durch ein relativ feines und   ausgeklügeltes System berücksichtigt, der intertemporalen Situation, die wir als entscheidend für die Dynamik einer Krise identifiziert haben, relativ wenig bzw. gar keine Beachtung schenkt. Je stärker sich Kapitaladäquanzrichtlinien an der aktuellen Risikoeinschätzung und an aktuellen Marktwerten ausrichtet, desto stärker kommen die zuvor diskutierten Probleme der prozyklischen Wirkung und der unintendierten makroökonomischen Konsequenzen zur Geltung. Die zweite Schwäche, liegt darin, dass sich die aktuelle Praxis der Bankenregulierung und der Bankenaufsicht zu stark an Einzelinstitutionen ausrichtet. Für eine verbesserte Kriseneinschätzung ist allerdings eine Beurteilung der Risikosituation im Gesamtzusammenhang unabdingbar. Dies ist deshalb so wichtig, weil nur durch eine Systemperspektive die Problematik der Korrelation von Risikopositionen auch tatsächlich sichtbar wird. Zudem haben wir gesehen, dass im Bereich der Stabilität des Bankensystems die Logik auf der Ebene einer einzelnen Bank nicht notwendigerweise mit der Logik auf Systemebene zusammenfällt. Ich kann hier selbstverständlich keine fertigen Lösungen anbieten, wie diesen Problemen begegnet werden kann. Ich denke aber, dass die Analyse, die ich Ihnen angeboten habe, nützlich sein kann, um die Richtung zu weisen. Wenn die Analyse richtig ist, müssen wir die regulatorischen Maßnahmen darauf hin überprüfen, ob sie die den Akzelleratormechanismen im Finanzsystem entgegenwirken und sie nicht noch zusätzlich verstärken.

Wenn wir versuchen, eine Risikoabschätzung über den Zeitablauf zur Grundlage des regulierungspolitischen Designs zu machen, müssen wir in erster Linie unsere Risikoeinschätzung über den Zeitablauf verbessern. Kapitaladäquanzrichtlinen müssen daher auch so gestaltet sein, dass sie konterzyklische Kreditvergabe tendenziell unterstützen. Wenn wir davon ausgehen, dass es einen Zusammenhang zwischen der Höhe der Eigenmittelanforderungen und dem Kreditangebot gibt, kann man direkt durch das Design der Kapitaladäquanzregulierung selbst, die prozyklische Wirkung dieses Regulierungsinstruments entschärfen. 

Im Prinzip könnte man die prozyklische Eigenmittelanforderungen auf drei Arten entschärfen. Entweder rückt man vom zeitpunktbezogen Rating von Kreditnehmern ab und stellt eher auf ein über den Konjunkturzyklus gemitteltes Rating ab. Für jede Ratingklasse müsste dann die Ausfallswahrscheinlichkeit (PD) langfristig historisch gemittelt werden. Dies dämpft die Sensitivität von Ausfallswahrscheinlichkeiten gegenüber makroökonomischen Entwicklungen und daher die Volatilität der Eigenmittelanforderungen. Gordy und Howells (2004) weisen in einer detaillierten Studie nach, dass diese Methode zwar ihr Ziel erreichen kann, aber nur zu hohen Kosten. Sie zeigen, dass die Veränderungen in den Eigenmittelerfordernissen mit diesem Ansatz nur noch sehr schwach mit Änderungen im ökonomischen Kapital korreliert wären und es dadurch keine Möglichkeit mehr gäbe, Rückschlüsse vom regulatorischen Eigenkapital auf das ökonomische Kapital zu treffen. Die unter Pillar 3 eingeräumten neuen Möglichkeiten Marktdisziplin durch Transparenz wirksam werden zu lassen, würden dadurch geschwächt. 

Eine weitere Möglichkeit bestünde darin, dass man die regulatorisch festgelegte Funktion, welche Ausfallswahrscheinlichkeiten auf Kapitaladäquanzerfordernisse abbildet, flacher als im bisherigen Ansatz wählt. Auch das senkt die Sensitivität von Ausfallswahrscheinlichkeiten gegenüber der makroökonomischen Entwicklung. Eine (schematische) Graphik kann diese Überlegung am besten illustrieren. Der Zusammenhang ist in Abbildung 3 dargestellt.

Abbildung 3:  Eine flachere Funktion, der Zuordnung von Ausfallswahrscheinlichkeiten zu Eigenmittelerfordernissen macht diese weniger sensitiv gegenüber makroökonomischen Fluktuationen. Die Funktion nimmt eine Zuordnung für ein gegebenes Konfidenzniveau an. Die Funktionen sind schematisch und entsprechen nicht den tatsächlichen Basel II Werten.

Die Abflachungsmethode wäre zwar wirksam, um Prozyklikalität der Eigenmittelerfordernisse zu dämpfen, hätte aber den Nachteil, dass die Querschnittseigenschaften der relativen Risikogewichtung zwischen verschiedenen Risikoklassen und verschiedenen Banken wieder verschlechtert würde. Damit würde man sich ähnliche Probleme, die man bei Basel I vermeiden wollte, wieder durch die Hintertüre zurückholen. 

Gordy und Howells (2004) selbst, plädieren für eine ex post Glättung der Eigenmittelerfordernisse durch ein bestimmtes Verfahren, welches sie in ihrer Arbeit im Detail vorstellen. Sie glauben, dass die von ihnen vorgeschlagene Regel eine gewisse Glättung in den Eigenmittelerfordernissen bringen kann und am meisten Vorteile der Regelungen, die in Basel II getroffen wurde, beibehält.

Diese Vorschläge bewegen sich selbstverständlich alle im Rahmen des bestehenden regulatorischen Ansatzes. Man könnte sich natürlich auch fragen, ob die Analyse der intertemporalen Dimension von Finanzkrisen nicht eine Vorgangsweise nahe legt, bei der die Eigenmittelerfordernisse nicht unabhängig vom makroökonomischen Umfeld gewählt werden. Eine solche Vorgangsweise wird etwa von Goodhart, Hofmann und Segoviano (2004) und von Kashyap und Stein (2003) vorgeschlagen. Hier ist die Hauptschwierigkeit die, dass die Identifkation von Konjunkturzyklen zwar ex post gut vorgenommen werden kann. Ex ante ist es aber extrem schwierig zu entscheiden, ob die Konjunktur überhitzt ist oder nicht, wann eine Rezession eintreten wird usw. Die ganze Diskussion rund um die „New Economy“ ist uns allen noch in lebhafter Erinnerung. Mit solchen Schwierigkeiten muss allerdings jede wirtschaftspolitische Entscheidung fertig werden und im Bereich der Geldpolitik werden Entscheidungen dieser Art auch in der Tat laufend getroffen. Die Idee ist hier, dass man anstatt einer fixen Funktion, welche Ausfallswahrscheinlichkeiten in Eigenmittel umrechnet, eine Familie von Funktionen hat, im einfachsten Fall zwei verschiedene, die man je nach Zustand des Konjunkturzyklus zur Anwendung bringt. In der Hochkonjunktur würde man beispielsweise eine hohes Konfidenzniveau für die unerwarteten Verluste ansetzen während man in der Rezession, dieses Konfidenzniveau lockert. Abbildung 4 illustriert diese Idee, die man beispielsweise in Kahyap und Stein (2003) findet.

Abbildung 4: Eigenmittelerfordernisse in Abhängigkeit von der makroökonomischen Entwicklung. Die obere Kurve wird in der Hochkonjunktur, die untere Kurve wird in der Rezession angewendet.

Man könnte gegen eine solche Vorgangsweise einwenden, dass sie den Regulatoren zuviel Diskretion einräumt und Moral Hazard Problemen Tür und Tor öffnet. Wenn wir aber wissen, dass Eigenkapitalvorschriften eine prozyklische Wirkung haben, ist es besser, diese Tatsache anzuerkennen und klare Regeln festzulegen, wie damit umgegangen wird, anstatt sich auf einen rigiden Rahmen festzulegen, der dann wenn es erforderlich ist ohnehin auf Umwegen von den unterschiedlichen nationalen Verantwortlichen aufgeweicht wird.

Aus den Überlegungen, die ich bisher angestellt habe, ergibt sich für mich noch eine weitere Perspektive für die Wirtschaftspolitik im Bereich der Bankenregulierung. Aus Sicht der Aufgabe, unterstützend für die Finanzmarktstabilität zu wirken, muss sich die Bankenaufsicht von einer eng gefassten Einzelbankperspektive verabschieden. Dem Problem von korrelierten Exposures, der Problematik von Interbankverflechtungen, dem Problem der makroökonomsischen Konsequenzen der Regulierung und dem Problem des Aufbaus von Risikopotentialen im Zeitablauf, ist auf Ebene der Einzelinstitution nicht beizukommen. Selbstverständlich besteht ein Zusammenhang zwischen der Robustheit des Bankensystems und der Stärke seiner einzelnen Mitglieder. Wenn alle Banken in Schwierigkeiten sind, so ist es auch das System. Allerdings kann es auch sein, dass das Risikopotential des Systems auf Einzelbankebene nicht sichtbar wird. In der bereits angeführten Arbeit von Hellwig (1997) finden wir dafür ein interessantes Beispiel.

Für eine Bankenaufsicht, die der makroprudenziellen Aufgabe „Finanzmarktstabilität“ gerecht werden kann, ist es notwendig, dass man die makroökonomischen Faktoren, die die Risikopositionen der Banken betreffen, möglichst umfassend ins Blickfeld nimmt und alle Wirkungskanäle betrachtet, durch die diese Faktoren simultan das Risiko der Banken und des Bankensystems beeinflussen. Ich freue mich, dass ich sagen kann, dass in meinem Verantwortungsbereich in der Oesterreichischen Nationalbank (OeNB) in enger Zusammenarbeit mit der Finanzmarktaufsicht (FMA), die gesamte Analyselandschaft für die Bankenaufsicht unter diesen Gesichtspunkten neu gestaltet wurde und noch in diesem Jahr in der Aufsichtspraxis eingesetzt werden wird. Auch der Forschungsbereich der OeNB hat in den letzten Jahren einige Beiträge zu der technischen Frage geleistet, wie eine Riskoanalyse für Bankensysteme und eine makroökonomisch orientierte Risikoanalyse durchgeführt werden kann. Insbesondere wird in diesen Arbeiten aufgezeigt, wie Meldedaten, die in Notenbanken üblicherweise zur Verfügung stehen, insbesondere Bankmeldedaten und Großkreditregister in ihrem Zusammenhang betrachtet und analysiert werden können.⁵) Auch hier sind wir dabei diese Methoden in unsere Aufsichtspraxis einzubinden und sie in der Anwendung einer Bewährungsprobe in der Praxis auszusetzen.


5.      Schlussfolgerungen

Mein Ausgangspunkt war es darauf hinzuweisen, dass wir trotz eines allgemein eher regulierungskritischen Klimas in der ökonomischen Debatte substantielle regulierungspolitische Initiativen im Bereich der Bankenregulierung hatten, die bisher eher eine Diskussion auf der Ebene der technischen Details als im Grundsätzlichen nach sich gezogen hat. 

Ich habe versucht, mich in dieser Arbeit aus einem historischen Rückblick zunächst zu vergewissern, was der Ausgangspunkt der aktuellen Initiativen ist und was das grundsätzliche Problem ist, mit dem sich die Bankenregulierung auseinandersetzen muss. Die historischen Voraussetzungen der aktuellen Debatte ist das radikal geänderte Geschäftsumfeld für den Bankensektor in einer globalen Welt mit freiem Kapitalverkehr und reduzierten Margen. Dieses neue Umfeld bringt neben vielen Vorteilen, wie allokativen Effizienzgewinnen und ausgeweiteten Risikoteilungsmöglichkeiten auch eine größere Fragilität des Finanzsystems insgesamt und ein Muster von zyklischen Entwicklungen im Finanzsystem und im Bankensystem mit sich. Die Bankenregulierung hat auf diese Sitaution dadurch reagiert, dass sie die Eigenkapitalunterlegung für riskante Bankgeschäfte gewissen Vorschriften unterwirft, die Kosten für Risikoübernahme induzieren und dadurch die Risikoposition des Systems steuern sollen.

Ich habe versucht, aufzuzeigen, dass dieser Zugang mit mehreren Schwierigkeiten zu kämpfen hat. Einerseits nimmt er nicht ausreichend auf die Krisendynamik  Rücksicht sondern ist stark in einer statischen Querschnittsbetrachtung befangen, die der Entwicklung von Risikopotentialen über die Zeit wenig Beachtung schenkt. Weiters ist der bisherige Ansatz der Risikobeurteilung für Banken zu sehr am Einzelinstitut orientiert und gibt systemischen Gesichtspunkten in der Aufsicht und der Risikobeurteilung tendenziell zuwenig Raum. Schließlich misst der bisherige Ansatz den Zusammenhang zwischen dem Eigenkapital der Banken und der makroökonomischen Entwicklung zuwenig Gewicht bei und wirkt dadurch pro- anstatt antizyklisch. Ich habe versucht Vorschläge zu machen, die sowohl innerhalb des bestehenden Rahmens als auch durch mögliche Änderungen der aktuellen Praxis möglicherweise Verbesserungen erzielen können.

Die regulierungspolitisch Verantwortlichen werden durch die vielfältigen Ansprüche der Öffentlichkeit, des Finanzsektors und der Politik einem Spannungsfeld zwischen Regulierung und makroökonomischer Entwicklung gebracht, die sie oft vor Situationen mit schwierigen Abwägungen stellen. Diese Aufgaben werden wir in Zukunft nur dann gut bewältigen können, wenn wir bereit sind die bewährte Praxis auch immer wieder kritisch zu hinterfragen und für neue Wege offen zu sein. Ich hoffe, dass diese Überlegungen einen Beitrag leisten können, die notwendige Diskussion um die Möglichkeiten und die Grenzen der Bankenregulierung   fortzusetzen und zu vertiefen.


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¹) Eine aktuelle und umfangreiche Auflistung der Literatur dazu findet man beispielsweise in der Arbeit von Kaminsky und Schmukler (2003), auf die ich hier stellvertretend verweisen möchte.
²) Interessante Erklärungen, weshalb etwa Österreich und Deutschland von diesen Entwicklungen nicht durch eine Krise getroffen wurden finden sich etwa im Falle von Deutschland in Goodhart, Hofmann und Segoviano (2004) und in Braumann (2004) für Österreich.
³) Aberlein Eberhard, Geschäfte im Namen des Vaters, Die Zeit 45/2001.
⁴) Hier wären zu nennen: Carling, Jacobson, Linde und Roszbach (2002), Catarineu-Rabell, Jackson, Tsomocos (2003), Corostegui, Gonzalez-Mosquera, Marcello und Trucharte (2002), Heid (2003), Jordan, Peek und Rosengreen (2003), Rösch (2002), Segoviano und Lowe (2002), Kahyap und Stein (2003), Goodhart, Hofmann und Segoviano (2004).
⁵) Elsinger, H., Lehar, A., Summer, M., (2002),   Boss, M., (2002).