Reden und Präsentationen

1. Einführung

Jede Beschränkung individueller Freiheit bedarf einer klaren Rechtfertigung. Nur dann, wenn eine Regulierungsmaßnahme begründet ist und die Freiheit des Einzelnen nicht in stärkerem Ausmaß beschränkt, als dies zur Erreichung des angestrebten „höheren“ Zieles notwendig ist, erhält sie ihre Legitimation. Im Einzelnen setzt die Befolgung dieses Credos voraus, dass ein klares Verständnis hinsichtlich des Zieles einer konkreten Regulierungsmaßnahme besteht sowie eine Art „Güterabwägung“ erfolgt. In einer Gesamtbetrachtung muss der Nutzen einer Regulierungsmaßnahme die entstehenden Kosten eindeutig überwiegen. 

Gerade im Finanzdienstleistungssektor und im Speziellen im Bankensektor besteht traditionell ein sehr hohes Regulierungsniveau. Im Folgenden soll daher zunächst den Ursachen für diesen besonderen Regulierungsbedarf  nachgegangen werden, bevor Kosten- und Nutzenaspekte der Regulierung unter Bezugnahme auf das aktuelle Thema Basel II näher beleuchtet und abschließend einige Prinzipien für moderne Regulierung angedacht werden.

2. Erklärungsansätze für den Regulierungsbedarf des Finanz- bzw. Bankensektors

Die ökonomische Literatur begründet den stärkeren Regulierungsbedarf des Finanz- bzw. Bankensektors im Wesentlichen durch vier Erklärungsansätze: 

Erstens, kommt den Finanzmärkten aufgrund ihrer Schlüsselrolle bei der Allokation knapper Ressourcen herausragende Bedeutung zu. Der Finanzsektor lenkt Kapital von den Überschussbereichen in die Defizitbereiche einer Volkswirtschaft und bestimmt auf diese Weise die Entwicklung aller anderen Wirtschaftssektoren maßgeblich mit: An seiner Stabilität muss daher ein besonderes Interesse bestehen.  

Zweitens, im Finanz- und Bankensektor ist die Gefahr von systemischen Risiken besonders hoch. Potentielle Risiken resultieren aus dem Umstand, dass Banken aufgrund ihrer Geschäftstätigkeit und ihrer besonderen Bilanzstruktur grundsätzlich liquiditätsgefährdet sind. Kommt es zu Liquiditätsproblemen, dann ist der Übergang von einer vorübergehenden Illiquidität hin zu einer Insolvenz in der Regel fließend. Banken stehen durch das Interbankengeschäft und über die Zahlungssysteme in enger Beziehung zueinander, sodass sich die Schwierigkeiten eines Einzelinstituts in weiterer Folge rasch auch auf andere Banken oder sogar auf das gesamte Bankensystem übertragen können. Regulierung hat daher vor diesem Hintergrund den Zweck, die Entstehung von Liquiditätsengpässen und Bankeninsolvenzen möglichst zu vermeiden und Ansteckungsrisiken („contagion risks“) entgegen zu wirken.  

Einen dritten Erklärungsansatz liefert der Aspekt der Informationsasymmetrie. Es ist evident, dass eine Bank – sowohl was ihre eigene Lage als auch die Eigenschaften der von ihr angeboten Finanzprodukte betrifft – gegenüber ihren Kunden einen Informationsvorsprung besitzt. Selbst bei erheblichen Anstrengungen und Aufwendungen wird ein Kunde in der Regel nicht in der Lage sein, dieses Informationsdefizit auszugleichen und damit der Bank bei Vertragsabschluss als gleichwertiger Verhandlungspartner gegenüberzutreten. Durch regulatorische Maßnahmen soll daher eine entsprechende Aufsicht der Märkte sowie eine Qualitätssicherung der Finanzintermediäre und deren Produkte gewährleist werden, um diese Asymmetrie   auszugleichen. 

Und viertens schließlich: Historische Beispiele haben gezeigt, welche Auswirkungen Finanz- und Bankenkrisen für weite Teile der Bevölkerung haben können, und dass die durch derartige Krisen Betroffenen versuchen werden, von den vermeintlich Schuldigen ihre Verluste ersetzt zu bekommen. Regelmäßig wird hier früher oder später auch auf den Staat bzw. die Politik Druck ausgeübt, Entschädigung zu gewähren. Regulierung und Aufsicht sind daher in diesem polit-ökonomischen Ansatz präventive Mittel für den Staat, um die möglicherweise politisch bestehende „Versicherungspflicht“ zu verringern. 

3. Kosten und Nutzen von Regulierung

Auch wenn also eine besondere Regulierung und Aufsicht des Finanzsektors aus den erwähnten Gründen grundsätzlich gerechtfertigt ist, so hat diese ihren Preis. Regulierung und Aufsicht sind nicht gratis. Aufwendungen – zum Teil in beträchtlichem Ausmaß –   entstehen sowohl für die Regulatoren bzw. Aufsichtsbehörden als auch für die Unternehmen und Kunden.

Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, dass der Nutzen von Regulierungen deren Kosten übersteigt, d. h. ein regulatorischer Netto-Nutzen entsteht. Was in der Theorie einfach und selbstverständlich klingt, ist in der Praxis jedoch nicht leicht zu realisieren. Die Bestimmung des Nutzens und der Kosten von Regulierung ist sowohl theoretisch als auch empirisch äußerst schwierig. Auch Behörden, die eine vergleichsweise lange Tradition bei Kosten/Nutzen-Analysen haben, wie etwa die britische FSA, stellt dies vor große Herausforderungen. Daraus sollte jedoch nicht der Schluss gezogen werden, dass derartige Analysen nicht anzustellen sind. Vielmehr gilt es, auf diesem Gebiet weitere Anstrengungen zu unternehmen, um die Rechtfertigung von Regulierung besser zu unterlegen und damit auch kommunizieren zu können. 

4. Regulierung im Spannungsfeld unterschiedlicher Interessen

Finanzmarktregulierung steht im Spannungsfeld unterschiedlicher Interessenslagen von Marktteilnehmern und Regulatoren. Vom Bankmanagement wird in erster Linie die Kostenkomponente der Regulierung betont. Demgegenüber steht für die   Aufsichtsbehörde die Sicherheit und Solidität des Einzelinstituts im Vordergrund. Bei den Notenbanken, die nicht gleichzeitig auch als Banken- bzw. Finanzmarktaufsicht tätig sind, liegt typischerweise das Hauptinteresse auf   systemischer Stabilität. Dies vor allem auch vor dem Hintergrund der bekannt hohen volkswirtschaftlichen Kosten, die Finanzkrisen verursachen können (siehe Übersicht 1). Aus Sicht des Bankkunden bzw. Konsumenten soll Regulierung vor allem günstige Produkte und sichere Einlagen sichern. Und für die Wirtschaftspolitik steht schließlich eine effiziente Kapitalallokation durch die Finanzmärkte im Vordergrund. 

Nach dem Prinzip „actio-reactio“ bewegt sich der Regulierungsprozess auch manchmal zwischen den Antipoden „regulatorische Arbitrage“ und „regulatorischer Overkill“. Dann folgen auf neue regulatorische Maßnahmen Versuche der Marktteilnehmer, diese durch alternative Lösungen und Geschäftsverlagerungen in weniger bzw. nicht regulierte Bereiche zu umgehen. Werden in weiterer Folge seitens der Regulatoren entsprechende Gegenmaßnahmen ergriffen, so schließt sich der Kreis. 

Der gesamtwirtschaftliche Nutzen, den adäquate Regulierung bringen kann, wird vor allem bei Betrachtung der hohen Kosten von Finanzmarktinstabilität bzw. Bankenkrisen deutlich. Bereits die direkten fiskalischen Kosten derartiger Krisen, d. h. die tatsächlich anfallenden und letztendlich vom Steuerzahler zu tragenden Kosten der Rekapitalisierung einzelner Banken oder von Teilen des Finanzsystems, können extrem hoch sein. So beliefen sich die direkten Kosten in der Türkei seit 2000 auf 30% des BIP, in Japan seit 1991 auf 24%, in Finnland 1991 bis 1994 auf 11%, in Schweden 1991 auf 6% und in den USA 1984 bis 1991 immerhin noch auf 3% des BIP.

5. Kosten und Nutzen von Bankenregulierung am Beispiel Basel I und II 

5.1 Ein Rückblick auf Basel I

Blickt man auf die Entwicklung der Bankenregulierung seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges, so zeigt sich, dass die ersten 25 Jahre durch eine besondere Konstellation für den Finanzsektor gekennzeichnet waren. Die im Bretton-Woods-System fixierten Wechselkurse, die begleitenden Kapitalverkehrskontrollen sowie Kartelle und Zinsregulierungen bewirkten, dass es kaum Währungsrisiken gab und die Wettbewerbintensität zwischen den Finanzintermediären gering war. Für die Banken hatte diese Konstellation zur Folge, dass sie bei geringem Wettbewerb hohe Intermediationsmargen im Verhältnis zu den vorhandenen Risiken erreichen konnten. Bankenkrisen traten in dieser Periode nicht auf, doch Stand dem positiven Aspekt einer hohen Finanzmarktstabilität der negative Effekt einer wenig effizienten und teuren Kapitalallokation gegenüber. 

Der in der ersten Hälfte der 1970er Jahre einsetzende weltweite Liberalisierungsschub führte demgegenüber zu einem verschärften Wettbewerb bei sinkenden Intermediationsmargen, zunehmenden Währungs- und Zinsschwankungen bei gleichzeitig noch wenig ausgeprägtem Know-How im Risikomanagement sowie einer Internationalisierung der Kapitalströme. Die Folge dieser Entwicklung waren u. a. Schuldenkrisen in den Entwicklungsländern und eine steigende Zahl an Insolvenzen der nunmehr zunehmend international tätigen Bankhäuser. Es wurde deutlich, dass im neuen internationalen Umfeld eine Systematisierung und Vereinheitlichung der Bankenaufsicht notwendig war, dass eine Bank nur in der Gesamtheit ihrer internationalen Geschäftstätigkeit beurteilt werden kann und vor allem, dass dem Trend einer allgemein sinkenden Eigenmittelausstattung der Banken entgegenzuwirken wäre. 

Vor diesem Hintergrund begann der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht, der Ende 1974 von den unter dem Dach der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) versammelten Notenbankgouverneuren der G-10 Staaten gegründet worden war, mit der Ausarbeitung gemeinsamer Mindesteigenkapitalstandards für die Bankenindustrie. Im 1988 verabschiedeten Basler Akkord wurde schließlich festgelegt, dass international tätige Banken Eigenkapital in der Höhe von mindestens 8 % ihrer risikogewichteten Aktiva halten müssen.  

Ein Vergleich der Eigenmittelausstattung der Banken in den 1980er Jahren mit der heutigen Situation zeigt, dass es durch Basel I erfolgreich gelungen ist, die Eigenkapitalausstattung international tätiger Banken deutlich zu erhöhen. So lag die Eigenkapitalausstattung dieser Banken vor Basel I in einer Bandbreite zwischen durchschnittlich 2% und 5%, während heute nicht nur die Mindestanforderungen von 8% erfüllt, sondern vielfach weit überschritten werden. Auch die Eigenmittelausstattung der österreichischen Banken weist zur Zeit mit durchschnittlich 13,4% (2004) einen Puffer von 5,4% auf, was sich u. a. positiv auf Rating und Refinanzierungsbedingungen auswirkt. So gesehen sind die Ziele von Aufsicht und Industrie also durchaus gleichgerichtet.

5.2 Kosten und Nutzen von Basel II

Basel II bringt in seiner ersten Säule vor allem eine Weiterentwicklung der Eigenkapitalbestimmungen von Basel I. Damit wird u. a. auch der Kritik der Bankindustrie Rechnung getragen, dass die Risikogewichtung nach Basel I relativ grob ist, in manchen Fällen zu unerwünschten Anreizeffekten führt und sorgfältiges Risikomanagement nicht belohnt. Die im Juni 2004 veröffentlichte überarbeitete Basler Rahmenvereinbarung sieht daher – neben der Einführung einer zweiten (aufsichtliches Überprüfungsverfahren) und dritten (Offenlegung) Säule – eine umfassendere Risikoerfassung sowie eine höhere Risikosensitivität der Eigenkapitalerfordernisse vor und berücksichtigt zudem die von den Banken entwickelten internen Risikomanagementmethoden. Insgesamt soll auf diese Weise die Sicherheit des Bankensystems erhöht, die Finanzmarktstabilität gefördert und der Schutz der Einleger weiter gestärkt werden. 

Den erwarteten positiven Auswirkungen von Basel II in Form von risikoadäquateren und insgesamt leicht sinkenden Eigenkapitalerfordernissen, effizienterem Kapitaleinsatz und damit auch höherem wirtschaftlichen Wachstum stehen zweifellos auch beachtenswerte Implementierungskosten gegenüber. Diese Kosten resultieren in erster Linie aus der Umstellung der IT-Systeme, aus Datenerhebungen, dem Design bzw. der Weiterentwicklung von Ratingsystemen, der Implementierung neuer Meldesysteme, der erforderlichen Ausbildung und Einschulung der Mitarbeiter sowie Umstellungen im Management. Was die Quantifizierung dieser Kosten betrifft, so liegen die Schätzungen jedoch weit auseinander.

Dies geht u. a. aus der von Price Waterhouse Coopers im Auftrag der Europäischen Kommission durchgeführten „Barcelona-Studie“ (April 2004) hervor, in der die Kostenschätzungen zu Basel II verglichen werden: Danach werden beispielsweise von Forrester Research die jährlichen Kosten der Basel II Implementierung im Zeitraum 2002 bis 2006 für große Institute mit 0,05%–0,10% bzw. für kleinere Banken mit 0,06 – 0,12% der Bilanzsumme angegeben. Eine zweite Studie von Mercer Oliver Wyman ermittelt hingegen durchschnittliche Kosten von 0,01% des Kreditvolumens p.a. (gesamt: 0,05%). Legt man diese für die EU vorgenommenen Schätzungen auf Österreich um, so würde dies folgendes bedeuten: Nach den Angaben von Forrester Research würden die Basel II-Implementierungskosten für die österreichischen Banken rund 560 Mio. EUR p.a. (Durchschnitt über oberer 0,12% und untere 0,05% Bandbreite) betragen, nach Mercer Oliver Wyman jedoch nur rund 37 Mio. EUR p.a. Diese unterschiedlichen Ergebnisse entstehen in erster Linie dadurch, dass in den beiden Studien unterschiedliche Kosten genuin Basel II zugerechnet werden. So kann etwa die Einführung neuer Risikomanagementsysteme bei enger Betrachtung vollständig auf Basel II, bei weiterer Betrachtung aber auch auf die zunehmende Komplexität der Finanzmärkte und den steigenden Wettbewerb zurückgeführt werden. 

Nach den derzeit verfügbaren Schätzungen der österreichischen Bankwirtschaft betragen die Implementierungskosten für Basel II rund 350 Mio. EUR und liegen damit bei etwa 0,05% der Bilanzsumme.  

Neben den Implementierungskosten resultieren aus Basel II jedoch auch Einsparungspotentiale. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf den Internal Ratings Based (IRB)-Ansatz, der zwar mit einem größeren Implementierungsaufwand verbunden ist, jedoch zum Teil zu erheblich geringeren Eigenmittelanforderungen und damit auch geringeren Risikokosten führt. 

In der erwähnten Barcelona-Studie   wird davon ausgegangen, dass es durch Basel II in den EU-15 Mitgliedsstaaten zu einer Reduktion in den Eigenmittelanforderungen von 5,3% kommen wird. Dies entspricht einer aggregierten Kapitalkosten-Ersparnis von etwa 80-100 Mrd. EUR   bzw. einem Bruttogewinnzuwachs (nach Steuern) von etwa 10-12 Mrd. EUR. Geht man von einem Marktanteil österreichischer Banken von 3% in den EU-15 aus, so betrügen deren jährlichen Erträge aus Basel II 300 bis 360 Mio. EUR. Damit scheint sich für Basel II jedenfalls ein leicht positiver regulatorischer Nettoertrag zu ergeben, wobei der durch Basel II gestiegene gesamtwirtschaftliche Nutzen infolge höherer Finanzmarktstabilität noch nicht in den Erträgen enthalten ist. 

6. Prinzipien für eine moderne Bankenregulierung

Welche allgemeinen Grundsätze für eine moderne Regulierung können aus dem bisher Gesagten abgeleitet werden? Meiner Einschätzung nach lassen sich folgende Prinzipien festhalten: 

1. Regulierung muss zielgerichtet und unter einer ausreichenden Darlegung der Kosten- und Nutzenaspekte erfolgen: Der Bankensektor weist heute bereits ein  sehr  hohes Regulierungsniveau auf, sodass künftige Initiativen nur im Sinne einzelner, zielgerichteter (“targeted”) Maßnahmen sinnvoll erscheinen. Auch die Europäische Kommission hat sich in ihrem  Grünbuch über die Finanzdienstleistungspolitik bis 2010 zu dieser Vorgangsweise im Sinne von „Better Regulation“ bekannt.  
   
   
2. Regulierung soll von Zeit zu Zeit einer ex-post Evaluierung unterzogen werden: In gleicher Weise, wie adäquate Regulierung einen Nutzen erzielt, bewirken Regeln, die nicht ihre Ziele erreichen oder durch neue Entwicklungen überholt werden, möglicherweise hohe Opportunitätskosten. Eine periodische ex-post Evaluierung des geltenden Rechtsrahmens, verbunden mit der Aufhebung bzw. Änderung nicht geeigneter Regelungen, ist daher ein wichtiges Element eines modernen Regulierungsansatzes.   
   
   
3. Internationale Finanzmärkte und der EU-Binnenmarkt erfordern zunehmend einen globalen bzw. einen gesamteuropäischen Regulierungsansatz, um Möglichkeiten der regulatorischen Arbitrage sowie Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.  
   
   
4. Regulierung soll auf den Prinzipien der Proportionalität und der Güterabwägung beruhen: Bei allfälligen Initiativen sollte der Grundsatz befolgt werden, dass von den zur Zielerreichung potentiell geeigneten Mitteln jenes eingesetzt wird, das die geringste Eingriffstiefe aufweist. Konkret heißt das etwa, dass dort, wo Marktlösungen und Selbstregulierung ausreichend sind, auch auf diese zurückgegriffen werden soll. In bestimmten Fällen können sich auch Transparenz- und Veröffentlichungsvorschriften als ausreichend erweisen, ohne dass Verhaltensregeln per se erforderlich sind. Darüber hinaus soll auch das Ausmaß des Risikos bzw. des durch eine Regelung zu vermeidenden Schadens als Leitlinie für die Eingriffsintensität herangezogen werden. 
   
   
5. Regulierung sollte liberalen Gesichtspunkten folgen: Die Aufgabe moderner Regulierung   kann es nicht sein,   Managemententscheidungen zu ersetzen und durch Maßnahmen wie Kreditrationierung, Gebietsschutz etc.   Geschäftsbeschränkungen zu statuieren. Erforderlich sind vielmehr klare Rahmenbedingungen, innerhalb derer sich der Wettbewerb der Marktteilnehmer voll entfalten kann. 
   
   
6. Regulierung soll in enger Kooperation mit der Industrie erfolgen: Die Zusammenarbeit zwischen Regulatoren, Aufsichtsbehörden und der Industrie sollte ein zentrales Kernelement künftiger legislativer Initiativen darstellen. Eine frühzeitige Einbindung in den Diskussionsprozess sowie öffentliche Konsultationsverfahren stellen in diesem Zusammenhang wirkungsvolle Instrumentarien dar, um sach- und praxisgerechte Regelungen zu fördern.