Aktuelles

Aus: Monetary Policy and the Economy Q1/17

Österreich und die europäische Integration

Christian Beer, Christian Alexander Belabed, Andreas Breitenfellner, Christian Ragacs, Beat Weber 1
Wissenschaftliche Begutachtung: Fritz Breuss, WIFO

Diese Studie diskutiert wirtschaftliche und polit-ökonomische Aspekte der österreichischen EU-Mitgliedschaft. Wir geben einen Überblick über neuere empirische Studien, die Österreich einen durchaus substanziellen kumulativen BIP-Zuwachs der europäischen Integration ­zu­schreiben. Die konkrete Einschätzung der europabezogenen Wachstumsdividende hängt ­unter anderem von der Integrationsdefinition und dem betrachteten Zeitraum ab. Auch die Auswirkungen auf die Gesamtbeschäftigung sind positiv. Die Effekte auf die Beschäftigung österreichischer Staatsbürger(innen) konnten allerdings ebenso wenig wie Verteilungswirkungen quantifiziert werden. Es muss aber davon ausgegangen werden, dass nicht alle Öster­reicher(innen) im gleichen Ausmaß von der EU-Mitgliedschaft profitierten und die Mitgliedschaft für einige Bevölkerungsgruppen auch Nachteile brachte, die wohl nicht immer vollständig kompensiert werden konnten. Die niedrige Durchschnittsinflation von 1,8% seit der Einführung des Euro ist zumindest teilweise auf den Euro zurückzuführen. Die krisenbedingten Maßnahmen der EU haben zudem die Stabilität des österreichischen Bankensystems erhöht. Der österreichische Nettobeitrag von 0,25% des BIP in das EU-Budget nimmt sich gegenüber den positiven Wachstumseffekten der EU-Mitgliedschaft relativ gering aus. Über die wirtschaftliche Dimension hinaus gewinnt in unsicheren Zeiten die originäre Zielsetzung eines geeinten Europas als Friedensprojekt wieder an Bedeutung. In demokratiepolitischer Hinsicht wird die EU als schrittweiser und naturgemäß nicht perfekter Versuch gesehen, auf zunehmende globale Herausforderungen mit neuen kooperativen Verfahrensformen zu antworten.

JEL classification: F15, O52

Keywords: Österreich, Europäische Integration, Wirtschaftswachstum

Getragen vom Wunsch, eine Wiederholung der Schrecken des Zweiten Weltkriegs zu vermeiden, wurde berei­ts in den 1950er-Jahren begonnen, Europa politisch und wirtschaftlich zu einen. Österreich konnte an der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zunächst nicht teilnehmen. Auch wenn bis Mitte der 1960er-Jahre hierfür wirtschaftliche Ursachen eine wichtige Rolle gespielt haben mögen, waren in erster Linie politische Gründe (unter anderem der Widerstand der Sowjet­union und die gespannten Beziehungen zu Italien aufgrund der Südtirolfrage) ausschlaggebend (Mooslechner, 2005). 2 So wurde Österreich 1960 Grün­dungs­mitglied der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA), die sich als ­unpolitisches Gegengewicht zu den Euro­päischen Gemeinschaften verstand. Später gelang es durch eine Reihe bilateraler Verträge, insbesondere dem Freihandels­abkommen von 1973, starke wirt­schaf­tliche Verflechtungen mit der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft aufzubauen. Nach dem Fall des Eisernen Vorhangs tat sich auch für Österreich die Möglichkeit auf, voll­um­fänglich an der europäischen Integration teilzunehmen. Dementsprechend stellte die österreichische Bundesregierung im Jahr 1989 das Ansuchen für Österreichs Aufnahme in die Europäische Union (EU). Für Österreichs Wirtschaft war die Teilnahme am 1992 geschaffenen EU-Binnenmarkt zentral, die bereits 1993 durch den Beitritt am Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) erfolgte, wenn auch ohne volle Mitbestimmung. Nach mehrjährigen Verhandlungen wurde Österreich im Jahr 1995 Mitglied der EU. Da für den EU-Beitritt eine Gesamtänderung der Bundesverfassung notwendig war, war zuvor noch eine Volksabstimmung durchzuführen, bei der zwei Drittel der Stimmberechtigten für den Beitritt stimmten. Österreich nahm als EU- Mitglied an allen weiteren Integrationsschritten teil. Dazu gehören die Erweiterungen (2004, 2007, 2013) auf nunmehr 28 Mitgliedstaaten und die Teilnahme an der gemeinsamen Währung ab 1999.

Grundsätzlich identifiziert sich die Mehrheit der österreichischen Bevöl­kerung mit der EU. 26% der öster­reichischen Bevölkerung fühlen sich laut Eurobarometer der Europäischen Kommission (EK, 2016h) „voll und ganz“ als EU-Bürger(innen) und weitere 43% fühlen sich zumindest „teilweise“ als EU-Bürger(innen). Im europäischen Vergleich ist das Gefühl EU-Bürger(in) zu sein in Österreich damit allerdings nur mittelmäßig ausgeprägt. Nicht zuletzt aufgrund der Auswirkungen einer langanhaltenden Wirtschaftskrise und internationaler Konflikte (etwa Ukraine, Syrien, Türkei) steht die europäische Integration derzeit vor großen Herausforderungen, welche auch die Einstell­ungen der Österreicher(innen) zur EU beeinflussen. Gemäß Eurobarometer vom Frühjahr 2016 (EK, 2016h) haben lediglich 33% der Österreicher(innen) Vertrauen in die Europäische Union; damit liegt Österreich im EU-Durchschnitt. Für 32% der Österreicher(innen) hat die EU ein positives, für 30% ein neutrales und für 37% ein negatives Image. Hinsichtlich des Anteils der positiven Einschätzungen liegt Österreich etwa im EU-Durchschnitt; aller­dings liegen die negativen Einschätzungen um 10 Prozentpunkte über dem EU-Durchschnitt. Die wichtigsten Fragen, mit denen die EU konfrontiert ist, sind nach Meinung der Österreicher (innen) Immigration (48%), Terrorismus (27%) und die Lage der öffent­lichen Finanzen der Mitgliedstaaten (20%). 3

Informationen zur Gesamteinschätz­ung der Österreicher(innen) hinsichtlich der Vor- und Nachteile des EU-Bei­tritts – allerdings nur bis zum Jahr 2014 – gibt eine Umfrage anlässlich von 20 Jahren EU-Mitgliedschaft (Öster­reichische Gesellschaft für Europapolitik – ÖGfE, 2014). Beinahe die Hälfte der Österreicher(innen) war bei dieser Umfrage der Meinung, die EU-Mitgliedschaft habe mehr Vor- als Nachteile; für 37% überwogen die Nachteile, für 13% halten sich Vor- und Nachteile die Waage, und 2% gaben keine Antwort.

Die Ergebnisse der ÖGfE-Umfrage (2014) zeigen auch, dass gemäß Einschätzung der Österreicher(innen) einige Gruppen von der EU-Mitgliedschaft besonders stark profitierten, wohingegen andere Gruppen von den Nachteilen stärker betroffen waren. Die EU-Mitgliedschaft wird insbesondere für große Unternehmen als vorteilhaft gesehen (Grafik 1); profitiert haben nach Einschätzung der Österreicher(innen) auch Schüler(innen), Studierende und Lehr­linge. In der Gruppe der Arbeitnehmer(innen) ist die Meinung gespalten; für 40% überwogen die Vorteile und für 38% die Nachteile. Das könnte unter anderem daran liegen, dass Arbeitnehmer(innen) eine sehr heterogene Gruppe sind und durchaus unterschiedlich von der EU-Mitgliedschaft betroffen sein können. Für Landwirt (innen), kleine und mittlere Unternehmen (KMU) und Pensionist(innen) überwogen nach Einschätzung der öster­reichischen Bevöl­kerung die Nachteile der EU-Mitgliedschaft.

Grafik 1: Einschätzung der ÖstereicherInnen: Hat die EU-Mitgliedschaft für folgende Gruppen mehr Vor- oder mehr Nachteile gebracht? Grafik 1 ist eine Säulendiagramm. Auf der y-Achse sind von 0 bis 100 die Prozentwerte der Antworthäufigkeit eingetragen; auf der y-Achse sind sechs Gruppen angeführt: Große Unternehmen; Schülerinnen und Schüler, Studierende, Lehrlinge; Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer; Landwirte; Kleinere und mittlere Unternehmen (KMU); Pensionistinnen und Pensionisten. Jede Säule setzt sich aus den übereinander gestaffelten Anteilen der 4 Antwortmöglichkeiten (eher mehr Vorteile; weder noch; eher mehr Nachteile; weiß nicht) zusammen, die sich jeweils auf insgesamt 100% addieren. Die Grafik zeigt, dass nach Meinung der befragten Österreicherinnen und Österreicher die EU-Mitgliedschaft für einige Gruppen eher von Vorteil, für andere eher von Nachteil war. Die überwiegende Mehrheit hielt große Unternehmen (86% eher mehr Vorteile) für Gewinner; auch Schüler(innen), Studierende und Lehrlinge galten eher als Gewinner (52% eher mehr Vorteile). Nur eine kleine Mehrheit hielt Arbeitnehmerinnen und -nehmer für Gewinner (40% eher mehr Vorteile, 38% eher mehr Nachteile). Hingegen hielt eine Mehrheit der Befragten Landwirt(innen) für Verlierer (30% eher mehr Vorteile, 52% ehr mehr Nachteile); ebenso KMU (27% eher mehr Vorteile,58% eher mehr Nachteile); sowie Pensionistinnen und Pensionisten : (17% eher mehr Vorteile, 34% eher mehr Nachteile)Die beiden anderen Antwortkategorien fallen gering aus. Nur bei Pensionistinnen und Pensionisten sticht „weder noch“ (38%) hervor, während „weiss nicht“ bei Jugendlichen am häufigsten vorkommt (15%). Quelle für die zugrundeliegenden Daten ist die Österreichische Gesellschaft für Europapolitik, die die Umfrage im Jahr 2014 veröffentlichte.

ÖGfE (2014) ging auch der Frage nach, ob Befürchtungen, die vor dem EU-Beitritt geäußert wurden, einge­treten sind. Bestätigt haben sich nach Meinung der Österreicher(innen) vor allem die Befürchtungen hinsichtlich der Gefährdung kleiner landwirtschaftlicher Betriebe (78% sind dieser Meinung) sowie hinsichtlich der Zulassung genmanipulierter Lebensmittel (64%) und des Ausverkaufs öster­rei­ch­ischer Firmen ins Ausland (64%). Darüber ­hinaus meinten 62%, dass es zu einer Gefährdung österreichischer Arbeitsplätze gekommen sei (34% sahen das anders), und 56% der Befragten meinten, dass die Befürchtung „Österreich hat in der EU nichts zu sagen“ eingetreten sei (41% meinen, dass dies nicht der Fall ist). Manche Befürchtungen haben sich demnach aber nicht bewahrheitet. 53% der interviewten Personen vertraten die Ansicht, dass es durch den EU-Beitritt nicht zu einem Verlust der österreichischen Identität kam (40% sind anderer Meinung) und 48% sahen die Befürchtung eines Ausverkaufs von Grund und Boden nicht bestätigt (39% sind anderer Meinung). Trotz diverser Bedenken wird ein Austritt aus der EU nur von einer Minderheit der ­Österreicher ­(innen) befürwortet. In einer Umfrage vom Juli 2016 (ÖGfE, 2016b) sprechen sich 61% der Österreicher(innen) dafür aus, dass Österreich Mitglied der EU bleibt, lediglich 23% plädierten für einen Austritt, und 16% gaben keine Antwort.

Vor dem Hintergrund zunehmender Skepsis über die Entscheidungs- bzw. Konsensfähigkeit europäischer Gremien (Finanz- und Wirtschaftskrise, Flüchtlinge), Angst vor der voranschreitenden Globalisierung, verbreiteter Wunsch nach ­Abschottung (z. B. Brexit) und Beschwörung einer idealisierten Vergangenheit („früher war alles besser und billiger“) wird oft die vereinfachte Schlussfolgerung gezogen, dass die EU bzw. der Euro an der derzeitigen Situation schuld seien. Simple Vergleiche mit der Zeit vor der EU-Mitgliedschaft sind jedoch irreführend. Auch ohne EU- Mitgliedschaft hätten sich das internationale Umfeld und die Wachstums- und Beschäftigungsaussichten in Österreich verändert. Mehr noch: Die globale Finanz- und Wirtschaftskrise der letzten Jahre wäre für Österreich alleine vermutlich schwerer zu bewältigen gewesen. Um die Auswirkungen der EU-Mitgliedschaft seriös diskutieren zu können, müssen wir die heutige Situation daher immer mit einer fiktiven Welt ohne EU und Euro vergleichen.

Dieser Artikel betrachtet ausgewählte wirtschaftliche und polit-ökonomische Aspekte der österreichischen EU-Mitgliedschaft und diskutiert Nutzen und Vorteile, aber auch Probleme der euro­päischen Zusammenarbeit. Kapitel 1 und Kapitel 2 beschäftigen sich mit den Auswirkungen der europäischen Integration auf Wirtschaftswachstum und Beschäftigung, wobei in Kapitel 2 spezi­fisch auf die Währungsunion und den Euro eingegangen wird. Es werden nur neuere Studien behandelt, da wir keinen historischen Abriss, sondern ein möglichst aktuelles Bild der Bedeutung der EU- Mitgliedschaft geben wollen. Kapitel 3 beschäftigt sich mit den fiskalischen Beziehungen zwischen Österreich und der EU. Die europäische Integration nur aus ökonomischer Perspektive zu diskutieren, greift aber zu kurz. Kapitel 4 diskutiert daher die Bedeutung der EU als Friedensprojekt und ihre demokratische Legitimität. Kapitel 5 fasst zusammen und zieht Schlussfolgerungen. In einigen Kästen werden Hintergrundinformationen (Zuständig­keiten der EU, Rechte in der EU) bzw. spezifische Fragen (EU und Finanz­marktstabilität, Entwicklung der Schweiz, Zukunft der europäischen Integration) abgehandelt.

Zuständigkeiten in der EU

Die Aufteilung der Kompetenzen zwischen Mitgliedstaaten und EU wurde von allen EU-­Mitgliedstaaten gemeinsam beschlossen und in den EU-Verträgen festgehalten: 4

  • Nationale Kompetenz: Die Ausgestaltung der Steuer- und Ausgabenpolitik (teilweise auf Basis eines gemeinsam beschlossenen EU-Regelwerks) sowie alle nicht an die EU übertragenen Kompetenzen, wie etwa die Arbeitsmarkt-, Sozial- und Verteilungspolitik.
  • Kompetenz der EU: In einigen wenigen Bereichen darf nur die EU Rechtsakte erlassen. Das sind zum Beispiel die Zollunion, Handelsabkommen 5 , die Wettbewerbspolitik und für die Euro-Länder die Währungspolitik. Bei heiklen Fragen (z. B. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) werden die Beschlüsse im Rat einstimmig gefasst; damit haben die einzelnen Mitgliedstaaten de facto ein Vetorecht.
  • Geteilte Kompetenz: Die EU teilt Zuständigkeiten mit den Mitgliedstaaten (z. B. Binnenmarkt, Umwelt, Struktur- bzw. Regionalpolitik, Landwirtschaft, Verbraucherschutz, Verkehr).
  • Ergänzende Kompetenz: Die Mitgliedstaaten regeln selbst, die EU handelt nur ergänzend und kann Maßnahmen der Mitgliedstaaten mit Geld aus den gemeinsamen Töpfen oder durch Informationsaustausch unterstützen (z. B. Gesundheitsschutz, Kultur).
  • Einen Sonderfall der Kompetenzenregelung stellt die Wirtschafts- und Währungsunion dar, die die Grundlagen der gemeinsamen einheitlichen Geldpolitik und der wirtschaftspolitischen Koordinierung festlegt (einheitliche „Spielregeln“ für die Fiskalpolitik mit nationaler Ausgestaltungskompetenz).

1 Wirtschaftswachstum und Beschäftigung

1.1 Herausforderungen für Industriestaaten: Globalisierung und Konjunktureinbrüche

Vermehrte Absatzchancen aber größere Konkurrenz

Nicht nur die EU-Mitgliedstaaten, sondern alle Industriestaaten (z. B. USA, Japan) stehen derzeit vor großen Herausforderungen. Einerseits sind die negativen Auswirkungen der schwersten Finanz- und Wirtschaftskrise seit den 1930er-Jahren noch nicht überwunden (z. B. Arbeitslosigkeit oder Einkommensverluste). Andererseits hat die Globalisierung stark zugenommen, und mit ihr ist insbesondere die Bedeutung der Schwellenländer wie etwa China oder Indien gestiegen. Globali­sierung führt zu neuen Absatzchancen für europäische Unternehmen und zu billigeren Importen (vor allem bei Konsum- und Vorleistungsgütern), aber auch zu erhöhter Konkurrenz für Unternehmen und Beschäftigte.

Die Schwellenländer holen in vielen Bereichen technologisch auf und können zu weit niedrigeren – wenn auch steigenden – Lohnkosten produzieren. Sie bieten zunehmend Produkte auf dem Weltmarkt an (linke Abbildung in Grafik 2), die zudem vergleichsweise billig sind. Unter diesem Kosten- und Lohndruck spezialisieren sich viele Industriestaaten im internationalen Wettbewerb immer mehr auf wissensorientierte Produkte (z. B. spezifische hochpreisige Dienstleistungen). Für die Spezialisierung reichen die oft kleinen nationalen Absatzmärkte nicht mehr aus, weshalb exportiert werden muss. Darüber hinaus werden immer mehr Güter (z. B. Autos) in internationalen Produktionsketten erzeugt (z. B. der Motor in einem Land, der Zusammenbau in einem anderen), wodurch die Spezialisierung weiter steigt. 6 Hiermit vergrößert sich aber auch die Notwendigkeit Handelshemmnisse abzubauen und internationale wirtschaftspoli­tische Kooperationen einzugehen.

Grafik 2: Steigende Bedeutung Chinas und zunehmende Globalisierung Grafik 2 setzt sich aus zwei Abbildungen zusammen. Die linke Abbildung hat den Titel „Anteile der Güter- und Dienstleistungsexporte an den Weltexporten“. Sie besitzt zwei unterschiedlich skalierte Y-Achsen. Auf der linken y-Achse sind die Anteile der Güter- und Dienstleistungsexporte an den Weltexporten in % für den Euroraum, für China, für Japan und für die USA und auf der rechten y-Achse für Österreich aufgetragen. Die linke y-Achse reicht von Null bis 40%, die rechte y-Achse von Null bis 1,6%. Auf der x-Achse sind, beginnend mit 1970 und endend mit 2014, Jahreswerte aufgetragen. Alle Anteile der Güter- und Dienstleistungsexporte an den Weltexporten werden als durchgehende Linien dargestellt die verschiedene Werte zu fortlaufenden Jahreszeitpunkten verbindet. 1970 lag der Anteil des Euroraums bei rund 31%; der USA bei rund 16%; jener Japans bei rund 6%; und jener Chinas bei rund 1%. Bis auf China ist der Anteil aller betrachteten Regionen beziehungsweise Länder deutlich gesunken (2014, Euroraum: 25%; USA: 10%; Japan: 4%; China: 10%). Der Anteil Österreichs ist im gleichen Zeitraum von rund 1,1% auf rund 1% gesunken. Die rechte Abbildung hat den Titel „Außenhandelsquoten (Exporte und Importe in % des jeweils eigenen BIP)“. Die Grafik besitzt nur eine beschriftete y-Achse, die die Außenhandelsquoten anzeigt und geht von Null bis 110 Prozent. Die betrachteten Länder beziehungsweise Regionen, die Darstellungsform und die y-Achse sind ident zu jener der linken Grafik. Zusätzlich werden Werte für die gesamte Welt angezeigt. 1970 lag der Anteil für die Welt bei rund 22%; für den Euroraum bei rund 38%; für die USA bei rund 11%; für Japan bei rund 20%; und China bei rund 6%. Zwischen 1970 und 2014 ist der Anteil aller betrachteten Regionen Länder deutlich gestiegen (2014: Welt: 60%; Euroraum: 86%; USA: 31%; Japan: 30%; China: 45%). Der Anteil Österreichs ist im gleichen Zeitraum von rund 55% auf rund 103% gestiegen. Der Anstieg wurde in fast allen Fällen durch die Finanzkrise eingebremst, im Falle Chinas zeigt sich danach sogar ein Rückgang. Die Quellen für beide Abbildungen ist Uncdatstat und eigene Berechnungen.

Durch die wirtschaftliche Öffnung der Schwellenländer, insbesondere Chinas, erhöhte sich das weltweite Arbeits­kräfteangebot um mehrere 100 Mio Menschen. Darüber hinaus entwickelte sich auch die Bevölkerung der Welt insgesamt weitaus dynamischer als jene der Industrieländer, wodurch das weltweite Arbeitsangebot ebenfalls anstieg. 7 In manchen Industrieländern schrumpft hingegen die Bevölkerung. 8

Die internationale Entwicklung wird zusätzlich von einem Anstieg der Vermögens- und Einkommensungleichheit begleitet (siehe Piketty, 2014; Dabla- Norris et al., 2015). Dadurch werden soziale und politische Konflikte entfacht. Die Ungleichheit wird durch korrupte Regime, kriegerische Auseinandersetzungen oder klimatische Verän­derungen verschärft, weshalb viele Menschen ihr Heimatland verlassen (müssen) und unter anderem auch in der EU und in Österreich auf Suche nach Sicherheit und in weiterer Folge nach Arbeit sind. 9

Die EU als partieller Schutzschild vor den negativen Folgen der Globalisierung

Die europäische Integration ist nicht Urheber der weltwirtschaftlichen Verän­derungen, sondern ein Versuch, ihnen mit vereinten Kräften zu begegnen. Es hätten sich auch ohne EU-Mitgliedschaft das internationale Umfeld und damit auch die Wachstums- und Be­schäftigungsaussichten für Österreich stark verändert. Die EU-Mitgliedschaft bewirkt aufgrund von Größenvorteilen einen teilweisen Schutz vor den negativen wirtschaftlichen Folgen der Globalisierung. Größe bedeutet auch Schutz vor Währungsspekulation (vor allem bei Finanzkrisen), Wachstumsvorteile im internationalen Wettbewerb oder wirksamere Belebungsmaßnahmen im Fall starker Konjunktureinbrüche. Auch bei internationalen Verhandlungen gilt durchaus „big is beautiful“; ein Zusammenschluss zu Gruppen verleiht eine stärkere Stimme und ein größeres Verhandlungsgewicht. Bei internationalen Handelsverträgen, globalen Klimaschutzabkommen etc. ist die EU ein Global Player auf der internationalen Bühne, der ein Ausmaß an Expertise, Ressourcen und Verhandlungsmacht in die Waagschale wirft, mit dem ein kleines Land nicht mithalten kann. Damit ist allerdings nicht ausgeschlossen, dass auch die EU bei internationalen Verträgen Ergebnisse erzielt, die nicht von allen Mitgliedstaaten bzw. von allen Bevöl­kerungsgruppen als optimal ange­sehen werden.

Rechte in der EU

Die Mitgliedschaft in der EU und damit die Teilnahme am europäischen Binnenmarkt brachte eine Vielzahl an Rechten. 10 Die wichtigsten sind:

  • Mitbestimmung: EU-Bürger(innen) haben aktives und passives Wahlrecht bei Wahlen zum Europäischen Parlament und bei lokalen Wahlen an ihrem Hauptwohnsitz, auch wenn sie nicht Staatsbürger(innen) sind. Sie haben die Möglichkeit eine europäische Bürgerinitiative zu starten oder sich mit einer Petition an das Europäische Parlament zu wenden.
  • Gleichbehandlung aller Unionsbürger(innen): Es darf kein Unterschied aufgrund der ­Staatsbürgerschaft gemacht werden. Antidiskriminierungsrichtlinien sollen Ungleichbehandlung aufgrund von Rasse, Religion, Weltanschauung, Geschlecht, sexueller Orientierung, Alter und Behinderung verhindern.
  • Freier Personenverkehr: EU-Bürger(innen) dürfen in jedem EU-Mitgliedstaat zu den herrschenden gesetzlichen Bedingungen des „Gastlandes“ und mit denselben Rechten wie dessen Staatsangehörige studieren und arbeiten. Berufliche Qualifikationen müssen anerkannt werden und der Zugang zur Sozial- und Pensionsversicherung ist bei Erfüllung der gesetzlichen Bedingungen gewährleistet. 11
  • Freier Warenverkehr: Es gibt bei der Ein- und Ausfuhr von Waren innerhalb der EU keine Zölle oder sonstige Ein- und Ausfuhrbeschränkungen.
  • Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit: Unternehmen können in allen EU-Mitgliedstaaten ihre Dienstleistungen erbringen oder eine Niederlassung gründen. Die Euro­päische Dienstleistungsrichtlinie entbürokratisiert die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen.
  • Freier Kapital- und Zahlungsverkehr: Gelder und Wertpapiere können in beliebiger Höhe zwischen Mitgliedstaaten transferiert werden. Konsument(innen) profitieren von der Möglichkeit günstiger Überweisungen.
  • Zwischen den am Schengener Abkommen teilnehmenden EU-Mitgliedstaaten gibt es keine systematischen Grenzkontrollen. Außerdem darf die Grenze an jedem beliebigen Punkt überschritten werden; zuvor war ein Grenzübertritt nur an Grenzübergangsstellen möglich. 12

1.2 Generelle wachstumsfördernde Effekte der Integration

Der durch den Binnenmarkt vergrößerte Wirtschaftsraum wirkt wachs­tumsfördernd. Hierbei ist zwischen einmaligen und permanenten Wachstumseffekten zu unterscheiden. Einmalige Effekte erhöhen die Wachstumsrate temporär und führen damit zu einer einmaligen, aber anhaltenden Erhöhung des BIP-Niveaus. Permanente Effekte erhöhen die Wachstumsrate des BIP langfristig, wodurch die Niveau­effekte entsprechend stärker ausfallen. Einmalige Wachstumseffekte aufgrund des EU-Beitritts entstanden etwa durch die Vergrößerung des Export­marktes. Die Begründungen für permanente Wachstumseffekte sind vielseitig und basieren meist auf den Ergebnissen der Wachstumstheorie. Demnach führen größere Wirtschaftseinheiten zu makro­ökonomisch steigenden Skalenerträgen und daher zu einer permanent höheren Wirtschaftswachstumsrate. Im Weiteren werden die wichtigsten Argumente angeführt.

Durch den Binnenmarkt wurde ein großer gemeinsamer Handelsraum ge­schaffen. Es gibt innerhalb der EU keine Zölle oder andere Handelsbarrieren (inklusive Grenzwartezeiten). Die Transport-, Informations- und Transaktions­kosten sinken aufgrund der EU-Normierungen. Die gemeinsame Währung senkt ebenfalls die Handels- bzw. Trans­aktionskosten (alle Preise sind sofort vergleichbar, keine Geldwechselkosten), das Währungs­risiko innerhalb der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) gehört der Vergangenheit an. 13 Je weniger Handelshemmnisse auftreten, desto eher können komparative Kostenvorteile einzelner Unternehmungen bzw. Länder genutzt werden. 14 Für österreichische Unternehmen ist der Rückgang der Exportkosten aufgrund der europäischen Integration besonders wichtig, da rund 70% der österreich­ischen Ausfuhren in EU-Mitgliedstaaten gehen bzw. ein ebenso hoher Anteil der österreichischen Einfuhren aus anderen EU-Staaten stammt (Mannen, 2016). Die einfachere Einreise und die Ver­einfachungen durch die gemeinsame Währung dürften sich auch positiv auf den Tourismus in Österreich auswirken; im Jahr 2015 gingen 84% aller Nächtigungen von Ausländer(innen) in Österreich auf Bürger(innen) der anderen 27 EU-Mitgliedstaaten zurück (Statistik Austria, 2016a). Verstärkter Handel kann auch zu mehr Effizienz und Produktivität führen und sich dadurch positiv auf das Wirtschaftswachstum auswirken. Konsument(innen) profitieren z. B. von höherer Produktvielfalt und niedrigeren Preisen.

EU und Finanzmarktstabilität

Die Finanzkrise hat eine Reihe von Schwächen des europäischen Bankensystems aufgedeckt. Zahlreiche EU-Banken waren stark unterkapitalisiert und finanzierten einen zu hohen Anteil ihrer Bilanzen mit kurzfristigen, instabilen Verbindlichkeiten (z. B. unbesicherte Zwischenbankkredite). Zudem war die Bankenregulierung nur teilweise vereinheitlicht. Die Bankenaufsicht fiel in den alleinigen Verantwortungsbereich der Mitgliedstaaten, die Europäische Banken­aufsichtsbehörde (EBA) hatte lediglich eine Koordinationsfunktion. Während der ­Finanzkrise kam es bei zahlreichen Banken zu schweren Liquiditäts- und teilweise auch zu Solvenzproblemen. Dies führte zu hohen fiskalischen Kosten, da die EU-Mitgliedstaaten Maßnahmen ergriffen, den Zusammenbruch systemrelevanter Banken zu verhindern. Obgleich das Ziel – die Stabilität des Finanzsystems zu erhalten und eine noch schwerere Wirtschaftskrise zu verhindern – auf allgemeine Zustimmung stieß, waren die gewählten Maßnahmen öffentlicher Kritik ausgesetzt.

Die EU und das Eurosystem haben eine Reihe von Maßnahmen gesetzt, die die Finanz- und Bankenstabilität in Zukunft stärken werden. Sie zielen auf eine Verringerung der Wahrscheinlichkeit mit Banken- und Finanzmarktkrisen konfrontiert zu werden. Diese Maßnahmen sollen weitere Unterstützungen aus Steuergeldern unterbinden. Die Schaffung einer weitgehend einheitlichen Bankenregulierung durch die Kapitaladäquanzverordnung (Nr. 575/2013, EK 2016g) und die materielle Verbesserung der Bankenregulierung insbesondere durch die Erhöhung der Kapital- und Liquiditätsanforderungen (Basel III) sollen die Stabilität der einzelnen Bank erhöhen. Aufgrund der im Lauf der Krise offenkundig gewordenen wechselseitigen Abhängigkeit der EU-Mitgliedstaaten forcierte die EU eine Bankenunion, um die nationalen Bankensysteme stärker zu integrieren. 15 Die Bankenunion beruht auf drei Säulen (z. B. EK, 2016a und OeNB, 2016a):

1) Der Einheitliche Aufsichtsmechanismus schafft mit der EZB als zentrale Aufsichtsbehörde über die größten, systemisch relevanten Banken eine einheitliche Aufsicht. Dadurch soll die Wahrscheinlichkeit des Eintretens von Bankenkrisen verringert werden.

2) Falls Banken trotz der verschärften Regulierung und Aufsicht in Probleme geraten, soll der Einheitliche Abwicklungsmechanismus eine geordnete Abwicklung ermöglichen und zwar mit geringstmöglicher Belastung der Steuerzahler(innen) und Minimierung der negativen Auswirkungen auf die Realwirtschaft.

3) Ein harmonisiertes Einlagensicherungssystem soll einen einheitlichen Schutz von Ersparnissen im Fall von Insolvenzen oder der Abwicklung von Banken sicherstellen.

Zur Identifikation und Eindämmung systemischer Risiken wurde die makroprudenzielle Aufsicht ausgebaut. Da die Finanzzyklen zwischen den EU-Mitgliedstaaten unterschiedlich verlaufen, ist die makroprudenzielle Aufsicht nationale Zuständigkeit (Eidenberger et al., 2014). Auf europäischer Ebene wurde jedoch zwecks Koordination im Jahr 2010 das European Systemic Risk Board (ESRB) geschaffen (siehe z. B. ESRB, 2016).

Durch die zunehmende Integration werden ausländische Direktinvestitionen 16 und länderübergreifende Produktion vereinfacht. So gehen etwa die aktiven ­Direktinvestitionen österrei­chischer Unter­nehmen (Bestände mit Ende 2015) zu zwei Drittel in EU-Mitgliedstaaten (OeNB, 2016b). Die aufgrund der Globalisierung notwendigerweise hochspezialisierten Produkte können nicht mehr ausschließlich im Inland produziert werden oder nur auf dem inländischen Absatzmarkt gewinnbringend abgesetzt werden. Um kostengünstig zu produzieren und preislich und quali­tätsmäßig wettbewerbsfähig zu bleiben, ist die Einbindung in internationale Produktionsketten daher ebenso notwendig wie der Zugang zu größeren ­Absatzmärkten (siehe Amador und di Mauro, 2015). Das gilt insbesondere für kleine Volkswirtschaften wie Öster­reich (siehe etwa Kulmer et al., 2015). Die internationale Einbindung wird durch die klare Rechtslage innerhalb der EU ­erleichtert. Hiervon profitieren sowohl große Industrie­unternehmen, die länderübergreifend bzw. EU-weit produzieren und/oder zu- und verkaufen, als auch kleine und mittlere Unternehmen (KMUs) als spezialisierte Zulieferer.

Die EU fördert in vielfacher Weise Forschung und Entwicklung (F&E) sowie Bildung bzw. Ausbildung („Human­kapital“). Forschung und Entwicklung sowie der Aufbau von Humankapital sind in den makroökonomischen Wachs­tumstheorien die bestimmenden Faktoren für langanhaltendes Wachstum. Die Erkenntnisse der Wachstumstheorie zeigen, dass in hochent­wickelten Volks­wirtschaften wie jenen der EU, F&E wesentliche Grundlagen zur Erhaltung der internationalen Wettbewerbs­fähigkeit, der Schaffung von Wirtschaftswachstum und von Arbeitsplätzen sind. 17 Hier­bei kommt sowohl der Grundlagenforschung – die zu radikalen Neuerungen führen kann – als auch Innovationen, die Forschungs­ergebnisse in vermarktbare Produkte und Dienstleistungen umwandeln, große Bedeutung zu. Die EU setzt ehrgeizige Langfristziele für die Forschungsquote (zusammengefasst in der Strategie Europa 2020, siehe dazu EK, 2010) und fördert F&E unter anderem mit dem 2014 angelaufenen Forsch­ungs­rahmenprogramm Horizont 2020 (Grund­lagen- und Spitzenforschung, Mittel für die Erforschung des Umgangs u. a. mit dem Klimawandel, erneuerbaren Energien, Lebensmittel- und Ernährungssicherheit, Bevölkerungsalterung; siehe EK, 2016b). Durch die EU wurde ein gemeinsamer euro­päischer Forschungsraum geschaffen, der unionsweite Arbeits- und Kooperationsmöglichkeiten für Forscher(innen) und Studierende bietet (Erasmus; siehe z. B. EK, 2016c) und den Austausch wissen­schaftlicher Erkenntnisse erleichtert. Durch grenzüberschreitende Wissenschaftskooperation können bessere Forschungsergebnisse erzielt werden als durch isoliertes Arbeiten. Im Rahmen des aktuell diskutierten Vorschlags der EU-Kommission für eine gemeinsame konsolidierte Bemessungsgrundlage für die Berechnung der Körperschaftssteuer (Common Consolidated Corporate Tax Base; siehe EK, 2016d) sollen auch steuerliche Anreize für F&E geschaffen werden. Eine gemeinsame Steuerbasis soll zusätzliche Erleichterungen für Firmen, die länderübergreifend tätig sind, bringen und Steuerumgehungs­möglich­keiten für große Konzerne reduzieren.

Die Teilnahme am Binnenmarkt und an der WWU hat zu mehr Wettbewerb geführt. Eines der wichtigsten Argumente für mehr Wettbewerb ist, dass dieser zu niedrigeren Preisen und damit erhöhter Kaufkraft, größerer Auswahl und über den Wettbewerbs­druck zu verstärkten Produktinnovationen und daher auch zu höherem Wachstum führt (vgl. etwa Porter, 2000; Aghion et al., 2001). 18 Die neuere empirische Forschung findet Belege für die wachstumsfördernde Wirkung von Wettbewerb (für Österreich siehe Böheim, 2004). Vor dem EU-Beitritt gab es deutlich weniger Wettbewerb in Österreich; es gab viele Monopole (Tele­kommunikation, Post, Strom und Gas) und geduldete Kartelle sowie branchenmäßige Importbeschränkungen (landwirtschaftliche Produkte). Um den Wett­bewerb zwischen Unternehmen sicherzustellen, verhindert die EU unter anderem Wettbewerbsbeschränkungen und Missbräuche von marktbeherrsch­en­den Stellungen, überwacht Fusionen und setzt Maßnahmen zur Liberali­sierung von regulierten Märkten.

Allerdings ist bei diesen Überlegungen die Nachfrageseite nicht unbedingt ausreichend berücksichtigt. Diese wirkt nach den oben dargestellten the­oretischen Ansätzen zwar nicht auf die langfristige Wachstumsrate der Öko­nomie 19 , ist aber wichtig für die Auslastung der Produktionsfaktoren (z. B. Arbeit) im Konjunkturverlauf. Insbesondere in Krisenzeiten ist unklar, ob die durch den wettbewerbsbedingten Preisdruck erhöhte Kaufkraft tatsächlich als verstärkte Nachfrage wirksam wird. Zwar kann der Markteintritt neuer Mitbewerber die Investitionen und Beschäftigung in einem bestimmten Sektor erhöhen; die alteingesessenen Unternehmen reagieren jedoch mit Kostenreduktion, die oft Personal­abbau impliziert. Unter unzureichenden oder unsicheren Nachfragebedingungen kann sich so eine negative Dynamik entwickeln (Eggertsson et al., 2016).

1.3 Die Auswirkungen der europäischen Integration auf Wirtschaftswachstum und Beschäftigung in Österreich

Positive makroökonomische Wirkungen auf Wachstum und Beschäftigung

Studien zeigen eindeutig, dass der Bei­tritt zur EU und zur Währungsunion positive Auswirkungen auf das Wirt­schaftswachstum, die Exporte und die Beschäftigung in Österreich hatten. Wie in der Einleitung diskutiert, wird hier auf neuere Untersuchungen eingegangen. Deren Anzahl ist aber verglei­chs­weise gering und sie untersuchen oft nur die Zeit vor der Wirtschafts- und Finanzkrise. 20

Eine Betrachtung der wirtschaftlichen Auswirkungen der europäischen Integration auf Österreich kann immer nur im Vergleich mit einem fiktiven Alternativszenario ohne europäische Integration getroffen werden. Zum Beispiel sagt die ­empirische Beobachtung eines steigenden, sinkenden oder gleichblei­benden ­Beschäftigungswachstums in Österreich noch nichts darüber aus, ob dieses der Integration zugerechnet werden kann. Denkbare Alternativszenarien sind, dass Österreich nicht Mitglied der EU oder der Währungsunion geworden wäre oder, dass bestimmte Integrationsschritte für alle EU-Mitgliedstaaten ausgeblieben wären. Studien, die verschiedene Alternativszenarien verwenden, sollten auch zu unterschiedlichen Einschätzungen der Integrations­wirkungen kommen. Außerdem müssen Antizipationseffekte berücksichtigt wer­den, da die Effekte der Integration teilweise schon vor dem offiziellen Integrationsschritt stattfinden und damit vorweggenommen werden (z. B. durch die Vorbereitung auf die Währungsunion). Darüber hinaus kann die Entwicklung, die sich in den Alternativszenarien ergeben hätte, nicht ­beobachtet werden. Wie sich Öster­reichs Wirtschaft in einer fiktiven Situation entwickelt hätte, muss also ge­schätzt werden. Derartige Schätzungen sind immer mit Unsicherheit behaftet.

In den betrachteten Studien werden unterschiedliche Methoden verwendet. Beispielsweise entwickelte Breuss (2016) ein makroökonomisches Modell, das die Auswirkungen verstärkter Integration berücksichtigt, indem z. B. der Wert einer Dummy-Variable in Abhängigkeit vom Grad der Integration variiert wird. Andere Arbeiten verwenden die Methode der synthetischen Kontrolle, die auf Abadie und Gardeazabal (2003) zurückgeht. Hierbei wird zum Vergleich ein synthetisches Öster­reich aus einer Gruppe von Ländern, die nicht Mitglied der EU bzw. des Euro­raums sind, gebildet. Die Länderauswahl und die Gewichtung der Länder in der Konstruktion des synthetischen Österreichs erfolgt mit statistischen Methoden, sodass ­Österreich und das synthetische Österreich vor der Integration Österreichs, hinsichtlich der für die wirtschaftliche Entwicklung relevanten Kriterien, möglichst ähnlich sind. Der Unterschied in der Entwicklung zwischen Österreich und dem synthetischen Österreich wird dann als Effekt der euro­päischen Integration bezeichnet.

Breuss (2016) vergleicht mithilfe des Makromodells die tatsächliche wirtschaftliche Entwicklung in Österreich mit einer hypothetischen Entwicklung, in der Österreich an keinem der Integrationsschritte seit 1989 teilgenommen hätte. Wie aus Tabelle 1 ersichtlich, hat demnach die Ostöffnung (1989) 21 zu einer jährlichen Erhöhung des Wachstums des Brutto­inlandsproduktes (BIP) in Österreich um durchschnittlich 0,2 Prozentpunkte und der EU-Beitritt (1995) zu einer Erhöhung um 0,6 Prozentpunkte pro Jahr geführt. Durch den EU-Beitritt konn­ten darüber hinaus pro Jahr 12.000 zusätz­liche Arbeitsplätze ge­schaffen werden. Die EU-­Erweiterungen der Jahre 2004 und 2007 führten abermals zu 0,2 Prozentpunkten zusätz­lichem jährlichen Wirtschaftswachstum. Die Integrations­schritte überlappen sich, weshalb die einzelnen Effekte nicht einfach addiert werden können. Betrachtet man alle Integrationsschritte (inklusive der erst anschließend diskutierten Währungs­union), ergibt sich für Österreich als Gesamteffekt ein im Durchschnitt um 0,9 Prozentpunkte höheres jährliches reales Wirtschaftswachstum und die Schaffung von jährlich 18.000 Arbeits­plätzen. Die Arbeitslosenquote wurde im Durchschnitt über die Jahre um 0,1 Prozentpunkte und die Inflationsrate um 0,2 Prozentpunkte gedrückt. Breuss (2016) weist darauf hin, dass die positiven Effekte der Integration in der Regel über die Zeit abnehmen. Infolge der Wirtschaftskrise flauten insbesondere die Wachstumseffekte des EU-Binnenmarktes und der Währungsunion ab. Die positiven Effekte der EU-Erweiterung sind hingegen stabiler. Auch wenn verstärkte Integration nicht zu permanent höheren Wachstumsraten führt, bleiben natürlich die positiven Effekte auf das Niveau des BIP bestehen, selbst wenn von vergangenen Integrations­schritten überhaupt keine neuen wachstumserhöhenden Effekte mehr ausgehen sollten. Insgesamt liegt durch die europäische Integration seit 1989 die österreichische Wirtschaftsleistung um ca. 29% höher, als es ohne Integration der Fall wäre; pro Kopf betrachtet beträgt der Anstieg des Einkommens 28%.

Berger et al. (2014) verwenden eben­falls ein makroökonomisches Modell und ­betrachten den stärkeren Anstieg der Gesamtfaktorproduktivität in Öster­reich im Vergleich zur Schweiz als Beitrittsdividende. Zusätzlich geht in die Schätzung das gestiegene Arbeitskräfte­angebot ein, wodurch Probleme beim Angebot an Fachkräften überwunden werden konnten. Höhere Produktivität und größeres Arbeitskräfteangebot führten zu zusätzlichen Investitionsanreizen für Unternehmen, die wiederum produktivitätserhöhend wirkten. Gemäß Berger et al. (2014) war aufgrund des EU-Beitritts das jährliche reale BIP- Wachstum wie auch bei Breuss (2016) um 0,6 Prozentpunkte höher, die Be­schäftigung ist jährlich um rund 16.000 Personen gestiegen, und die Arbeits­losenquote war um rund 0,6 Prozentpunkte geringer. Infolge der höheren Arbeitsproduktivität stiegen die Netto­löhne um durchschnittlich 0,3% stärker an, als dies ohne EU-Beitritt der Fall gewesen wäre.

Campos et al. (2014) verwenden die Methode der synthetischen Kontrolle, um zu berechnen wie sich das BIP pro Kopf und die Arbeitsproduktivität entwickelt hätten, wenn ein Land nicht der EU beigetreten wäre. Gemäß Campos et al. (2014) hatte der EU-Beitritt für alle betrachteten Länder mit Ausnahme Griechenlands positive Effekte. Österreichs BIP war demnach im Jahr 2008 (Ende des Untersuchungszeitraums) um 7,2% höher als ohne EU-Beitritt; das entspricht ­einem um durchschnittlich 0,8 Prozentpunkte höheren jährlichen Wirtschafts­wachstum.

Die Bertelsmannstiftung (2014) untersucht, ob die Staaten der EU durch die verstärkte Integration seit der Einführung des Binnenmarkts im Jahr 1993 profitieren konnten. Zu diesem Zweck wird ein Index gebildet, der den Integrationsgrad der Mitgliedstaaten widerspiegelt. Das Alternativszenario ist eine Welt, in der die europäische Integration auf dem Niveau des Jahres 1992 stehen geblieben ist, d. h. der Integrationsindex hat im Vergleichsszenario im Jahr 2012 den gleichen Wert wie im Jahr 1992. Unter Verwendung von Regressionsergebnissen des Zusammenhangs zwischen Integrationsindex und Wirtschaftswachstum sowie der länder­spezifischen Entwicklung des Integrationsindex können dann die Wachstumswirkungen der europäischen Integration geschätzt werden. Es zeigt sich, dass das Bruttoinlandsprodukt je Einwohner in fast allen betrachteten Ländern höher war, als dies bei einem Verbleib der europäischen Integration auf dem Niveau des Jahres 1992 der Fall gewesen wäre; wie bei Campos et al. (2014) ist Griechenland eine Ausnahme. Im Jahr 2012 betrugen die Vorteile Öster­reichs aus der euro­päischen Integration 25% des Einkommensniveaus des Jahres 1992. Öster­reich wies damit den viert­höchsten Zuwachs auf.

Boockmann et al. (2015) verwenden das ifo-Handelsmodell und verglei­chen die tatsächliche wirtschaftliche Entwicklung in Österreich mit der Ent­wicklung, die sich in den folgenden drei Szenarien ergeben hätte: Im ersten Szenario hätte Österreich einen Status wie die Schweiz (eigene Währung, partielle Teilnahme am Binnenmarkt, keine Zollbarrieren), im zweiten Szenario einen Status wie die USA (Handelsverträge der EU mit Drittstaaten würden gelten) und im dritten Szenario hätte Öster­reich einen Status ohne Handelsverträge. Es zeigt sich, dass durch die EU- Mitgliedschaft Österreichs Exporte um 9% höher sind, als wenn ­Österreich einen Status wie die Schweiz hätte (im Vergleich zum USA-Status um 43% und im Vergleich zu einer Situ­ation ohne Handelsverträge um 45%). Das Pro- Kopf-Einkommen wäre um 1,7% niedriger, wenn Österreichs Beziehun­gen zur EU ähnlich wie jene der Schweiz geregelt wären. In den beiden anderen Szenarien wäre das reale Pro- Kopf-Einkommen zwischen 4,4% und 7,6% niedriger. Die Autoren weisen darauf hin, dass die angegebenen Verluste eine Untergrenze darstellen, da sie nur die statischen Effekte der besseren sektoralen Allokation analysieren. ­Dynamische Effekte (Steigerung der Faktorproduktivität z. B. durch Innovationen) werden nicht be­rücksichtigt.

Um auch diese Effekte zu beleuchten, führen Boockmann et al. (2015) eine Analyse unter Verwendung der synthetischen Kontrollmethode durch. Die Ergebnisse zeigen, dass über die Jahre 1995 bis 2008 22 Öster­reichs BIP pro Kopf aufgrund der EU-Integration im Durchschnitt um 4,6% höher lag, wobei dieser Effekt im Jahr 2002 am größten war (8,5%) und dann wieder zurückging (2010: 4,5%). 23 Boockmann et al. (2015) zeigen auch, dass die Arbeitsproduktivität (Wert­schöpfung je beschäftigter Person) infolge des EU-Beitritts um 7,5% gestiegen ist. Die Auswirkung des EU-Bei­tritts auf die ­Erwerbsbeteiligung ist hingegen gering.

Tabelle 1: Wachstumseffekte der europäischen Integration
Studie Verwendete Methode Erweiterungs-schritt Betrachteter Zeitraum Reales BIP Beschäftigung Arbeitslosenrate Inflation
Wachstumsdifferenzial pro Jahr Niveau­effekt ­kumuliert proJahr kumuliert pro Jahr kumuliert proJahr kumuliert
in Prozent-­punkten in % in % in Prozentpunkten
Breuss (2016) Makromodell; Vergleich mit hypothetischer Entwicklung Ostöffnung 1989–2015 0,2 4,7 0,1 2,0 –0,0 –0,5 0,0 0,4
EU-Beitritt 1995–2015 0,6 12,7 0,3 6,1 –0,1 –1,4 –0,3 –5,1
EU-Erweiterungen 2004–2015 0,2 2,4 0,1 1,1 –0,0 –0,2 0,0 0,1
Währungs-union 1999–2015 0,5 9,3 0,2 3,9 –0,1 –1,0 0,1 0,8
Gesamt1 1989–2015 0,9 28,6 0,5 12,6 –0,1 –2,7 –0,2 –4,5
Berger et al. (2014) Makromodell; relativer Produktivitätsanstieg als Beitritts­dividende und zusätzliches Arbeitsangebot EU-Mitgliedschaft 1995–2013 0,6 13,0 0,4 7,9 –0,62 x x x
Campos et al. (2014)3 Synthetische Kontrolle EU-Mitgliedschaft 1995–2008 0,8 7,2 x x x x x x
Bertelsmannstiftung (2014)3 Regressionen auf Basis eines Integrationsindex Integration ­gemäß Index­veränderung 1992–2012 x 24,94 x x x x x x
Boockmann et al. (2015)3 Synthetische Kontrolle EU-Mitgliedschaft 1995–2008 x 4,65 x x x x x x
1 Da die einzelnen Integrationseffekte teilweise parallel ablaufen, ist der Gesamteffekt nicht gleich der Summe der Einzeleffekte.

2 Durchschnittliche Differenz der Arbeitslosenquote mit und ohne EU-Mitgliedschaft für den Zeitraum von 1995 bis 2012.

3 Es wird das reale BIP pro Kopf betrachtet.

4 Vergleich mit dem BIP im Jahr 1992.

5 Durchschnittlicher Niveaueffekt.

Oberhofer und Winner (2015) untersuchen die Auswirkungen des EU- Beitritts auf den österreichischen Güter­handel. Sie betrachten sowohl die Entstehung neuer Handelsbeziehungen durch die Reduktion von Markteintrittsbarrieren als auch die Intensivier­ung bestehender Handelsbeziehungen (z. B. aufgrund niedrigerer Produktionskosten und Preise). Die Inte­gra­tionsschritte (EU-Beitritt, Euro-Einführ­ung, Osterweiterung) werden mit­hilfe von Dummy-Variablen berücksichtigt. Um festzustellen, ob die beobachtbaren Veränderungen im Export auf die euro­päische Integration zurückzuführen sind, führen Oberhofer und Winner eine Difference-in-Difference-Schätzung über die Jahre 1988 bis 2014 durch. Oberhofer und Winner (2015) zeigen, dass durch den EU-Beitritt die Exporte in bestehende Märkte um rund 10% anstiegen; auf die Erschlie­ßung neuer Exportmärkte waren die Auswirkungen hingegen relativ gering. Die größten Exportzuwächse konnten durch die Osterweiterung verbucht werden. Die Wahrscheinlichkeit in neue Mitgliedstaaten zu exportieren stieg um 4%, und die Exporte in bestehende Märkte erhöhten sich um 13%. Die Euro-Einführung hatte kaum Auswirkungen. Die ­Autoren zeigen auch erheblich posi­tive Effekte der Integration auf die Importe; dies hatte Wohlfahrtsgewinne für Konsument(innen) und Produzent (innen) zur Folge.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die angeführten Studien zu positiven Schätzergebnissen der europabezogenen Wachstumsdividende kommen. Die konkrete Einschätzung der Höhe des Effekts divergiert. Dies ist auf unterschiedliche Beobachtungs­zeiträume, Integrationsdefinitionen sowie auf die zur Messung des Wachstums­effektes verwendeten Maßzahlen zurück­zuführen.

Geht es der Schweiz außerhalb der EU nicht auch gut? 24

Sowohl Österreich als auch die Schweiz waren 1960 Gründungsmitglieder der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA). Anfang der 1990er-Jahre trennten sich ihre Wege. Österreich wurde Mitglied im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), trat 1995 der EU und 1999 der Europäischen Währungsunion bei, während die Schweiz EFTA-Mitglied blieb. In den 1970er- und 1980er-Jahren wiesen beide Länder eine ähnliche Wachstumsperformance – mit leichten Aufholeffekten des damals noch wesentlich ärmeren Österreichs – auf. Anfang der 1990er-Jahre gab es in der Schweiz rund um das negative Referendum zum EWR 1992 eine lang­andauernde wirtschaftliche Stagnationsphase. Eine der wesentlichen Ursachen dafür war die Unsicherheit darüber, ob und wie es der Schweiz gelingen würde, am EU-Binnenmarkt teilzunehmen. Erst in der zweiten Hälfte der 1990er-Jahre, nach dem Abschluss der meisten bila­teralen Abkommen mit der EU, die der Schweiz Zugang zum EU-Binnenmarkt gestatteten, konnte das Wirtschaftswachstum der Schweiz an jenes Österreichs anschließen.

Die Wachstumsverluste aus der ersten Hälfte der 1990er-Jahre konnten aber nicht aufgeholt werden, obwohl die Schweiz international immer als wesentlich wettbewerbsfähiger als Österreich eingeschätzt wurde. 25 Nicht der gesamte positive Wachstumsunterschied Österreichs zur Schweiz kann allerdings auf die stärkere EU-Integration zurückgeführt werden. Öster­reich profitierte auch von anderen Entwicklungen – insbesondere der Ostöffnung – stärker als die Schweiz. Allerdings ist die Schweiz demgegenüber traditionell stärker auf globalen Märkten (Finanz, Maschinen, Uhren etc.) tätig und damit weniger von der EU abhängig. Die Schweiz hat die Große Rezession 2009 (mit nur –2,1% BIP-Rückgang) besser verkraftet als Österreich (mit –3,8% Rückgang des BIP).

Mit den bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU übernahm bzw. über­nimmt die Schweiz EU-Regeln, ohne darüber mitentscheiden zu können. Auch muss die ­Schweiz einen Beitrag zum EU-Budget leisten. Österreich ist durch die starke gemeinsame Währung stärker vor Währungskrisen geschützt. Die Schweiz kämpft hingegen immer wieder mit Währungskrisen mit extremen Ausschlägen der Wechselkurse, wobei die Schweizer­ische ­Nationalbank (SNB) den Schweizer Franken durch massive Interventionen und Negativ­zinsen vor Überbewertung verteidigte. Sie konnte aber trotz umfangreicher Interventionen ein vorrübergehend eingeführtes Wechselkursziel von 1,20 Franken je Euro nicht halten; der ­Schweizer Franken wertete stark auf. Die hohen Reserven, die aus den Interventionen angehäuft worden waren, mussten abgewertet werden, und die SNB erlitt im Jahr 2015 Verluste aus Fremd­währungspositionen im Ausmaß von 23,3 Mrd SFR (Schweizerische Nationalbank, 2016). Durch die Aufwertung verlor die Schweiz an preislicher Wettbewerbsfähigkeit. Trotz niedrigerer Zinsen als im Euroraum ist die Inflationsrate in der Schweiz seit September 2014 negativ. Unter den Währungskrisen haben insbesondere viele Schweizer Arbeitnehmer(innen) gelitten, da ihre Arbeitszeit ohne entsprechenden Lohnausgleich erhöht wurde, um auf­wertungsbe­dingte Wettbewerbsfähigkeitsverluste auszugleichen.

Keine eindeutige Identifizierung von Gewinnern und Verlierern

Die Mitgliedschaft in der EU und im Euroraum hat sich laut den oben angeführten Studien makroökonomisch betrachtet sowohl auf das Wirt­schafts­wachstum als auch auf die Beschäftigung in Österreich positiv ausgewirkt. Hier sei nochmals in Erinnerung gerufen, dass diese Ergebnisse immer relativ zu einem Alternativszenario ohne euro­päische Integration zu sehen sind. Die Existenz makroökonomischer Gewinne muss allerdings nicht bedeuten, dass alle Bevölkerungsgruppen oder jede einzelne Person gleichermaßen gewonnen haben. Verluste sind ebenso möglich; relative Verluste (gegenüber entsprechenden Vergleichsgruppen) treten hierbei vermutlich öfter auf als absolute Verluste.

„Gewinne“ beziehungsweise „Verluste“ können in unterschiedlichster Form ­definiert sein. So kann der Fokus z. B. bei Fragen der Vermögens- oder Einkommensverteilung, der Beschäftigung, der Arbeitslosigkeit, der Qualität von Arbeitsplätzen, der Entlohnung, der Profite, dem Produktangebot oder bei einer Vielzahl anderer Fragestellungen liegen. Je nach betrachteter Frage­stellung können unterschiedliche Gruppen „Gewinner“ oder „Verlierer“ sein. Für jede der unterschiedlichen Frage­stellungen müsste wie bei den makro­ökonomischen Analysen jeweils ein Alternativszenario ohne europäische Integration zum Vergleich analysiert werden. 26 Uns sind derzeit keine Studien bekannt, die entsprechende Alternativszenarien entwickelt haben.

Selbst die Frage, welche Wirt­schaftsbranchen gewonnen oder verloren haben, ist ohne Alternativ­sze­narien nur schwer zu beantworten. Breuss (2015a) geht ­davon aus, dass Unternehmen, die stark in den neuen EU-Mitgliedstaaten engagiert sind, gewonnen haben (vgl. mit der Meinung der Österreicher(innen), wie sie in der Einleitung dargestellt ist). Darüber hinaus nahm einigen Indikatoren zufolge die Un­gleichheit der Einkommensverteilung in Österreich seit dem EU- Beitritt zu, allerdings ist ein ähnlicher Trend im gesamten OECD-Raum – also auch außer­halb der EU – festzustellen (Mayrhuber et al., 2015; OECD, 2015). 27 Ob und wie breit die Gewinne aus der Integration verteilt werden, hängt neben anderen in- und ausländischen Be­stimmungsfaktoren auch von der staatlichen Steuer- und Ausgabenpolitik ab, die in nationaler Kompetenz verblieben ist und im Wesentlichen von nationalen Wählerpräferenzen bestimmt wird. Zwar stehen auch diese Politikfelder unter Wettbewerbsdruck, gleichzeitig sorgen aber gemeinsame Regeln in der EU für Mindestanforderungen hinsichtlich Steuerrecht, Produktqualität und ­Arbeitsbedingungen, um Steuer-, Sozial- und Umweltdumping zu vermeiden.

Ein Punkt, der in der politischen Diskussion besonders aktiv diskutiert wird, ist die Frage, ob die Arbeitnehmerfreizügigkeit zu einer Substitution von inländischen durch ausländische Arbeitnehmer(innen) geführt hat. Wir widmen uns dieser Frage deshalb hier exemplarisch etwas ausführlicher. Die Mitgliedschaft in der EU und im Euro­raum hat sich laut den oben angeführten Studien insgesamt positiv auf die Gesamt­beschäftigung in Österreich ausge­wirkt. 28 Die Beschäftigung ist so hoch wie noch nie zuvor (auch in geleisteten Arbeitsstunden). Grafik 3 zeigt, dass die Zahl ausländischer unselbstständig Beschäftigter seit der Jahrtausend­wende schneller zugenommen hat als jene der Inländer(innen). Die vollständige Liberal­isierung des Arbeitsmarktes in der erweiterten EU im Mai 2011 führte zu einer Be­schleunigung des Anstiegs. Die Zahl der unselbstständig beschäftigten Inländer(innen) weist zwar einen langfristig steigenden Trend auf, sank 2013 und 2014 aber leicht (Grafik 3, linke Abbildung). Demgegenüber weitete sich die Beschäftigung von Ausländer- (innen) nach der Wirtschaftskrise deutlich aus.

Grafik 3: Unselbstständige Beschäftigung und Anteil der 15–64-Jährigen an der österreichischen Gesamtbevölkerung Grafik 3 setzt sich aus zwei Abbildungen zusammen. Die linke Abbildung hat den Titel „Beschäftigung (absolut)“. Auf der y-Achse ist die unselbständige Beschäftigung Österreichs in Tausend für Inländerinnen und Inländern sowie und Ausländerinnen und Ausländern aufgetragen. Die y-Achse reicht von Null bis 3500. Auf der x-Achse sind, beginnend mit 1982 und endend mit 2015, Jahreswerte aufgetragen. Die Beschäftigung der Inländerinnen und Inländer sowie und Ausländerinnen und Ausländer wird jeweils als durchgehende, gekrümmte Linie dargestellt, die voneinander abweichende Punkte verbindet. Zwischen 1982 und 2015 ist die Beschäftigung von Inländerinnen und Inländern von rund 2,6 Millionen auf 2,9 Millionen Personen und jene von Ausländerinnen und Ausländern von rund 156.000 auf rund 620.000 angestiegen. Die rechte Abbildung hat den Titel „Österreichische Staatsbürger(innen): 15–64-Jährige in % der Gesamtbevölkerung und Beschäftigung in % der 15–64-Jährigen“. Auf der y-Achse ist der Anteil der 15–64-jährige Inländerinnen und Inländer in % der inländischen Bevölkerung und der Anteil inländischer unselbstständiger Beschäftigung in % der 15–64-jährige Inländer(innen) in % aufgetragen. Die y-Achse reicht von Null bis 70%. Auf der x-Achse sind Jahreswerte, beginnend mit 1982 und endend mit 2015, aufgetragen. Die beiden Anteile werden jeweils als durchgehende Linien dargestellt. Über den gesamten Zeitraum, zwischen 1982 und 2015, ist der Anteil der 15-64 Inländerinnen und Inländer an der gesamten inländischen 15-64-jährigen Bevölkerung mit rund 65% ziemlich konstant geblieben. Dazwischen kam es jedoch zu Schwankungen. Er betrug 2003 67% und sinkt seither. Im gleichen Zeitraum ist die inländische Beschäftigung in % der 15-64-jährigen Inländerinnen und Inländer von 55% auf 60% gestiegen. Quelle für beide Abbildungen ist für die demografischen Daten Statistik Austria, Wohnsitzkonzept und für die Beschäftigung Registerdaten (Beschäftigungsverhältnisse), eigene Berechnungen.

Die Beschäftigung von Inländer(innen) ist neben einer Vielzahl anderer Faktoren auch von den demografischen Grundtendenzen abhängig. Der Anteil der 15- bis 64-jährigen österreichischen Staatsbürger(innen) an allen öster­reichischen Staatsbürger(innen) weist aufgrund niedriger Geburtenraten und steigender Lebenserwartung einen sinkenden Trend auf (Grafik 3, rechte Abbildung). 29 Auch absolut betrachtet ist die Anzahl der 15- bis 64-jährigen Inländer(innen) in den Jahren 2012 bis 2015 gesunken. Diese demografische Entwicklung wirkt dämpfend auf das Arbeitsangebot und daher auch auf die Beschäftigung von Österreicher(innen) (Grafik 3, linke Abbildung). Andererseits findet ein immer größerer Teil der 15- bis 64-jährigen Inländer(innen) Beschäftigung, weshalb der Anteil der Beschäftigten in dieser Personengruppe in den letzten Jahren angestiegen ist (Grafik 3, rechte Abbildung).

Trotz steigender Gesamtbeschäftigung hat die Arbeitslosigkeit in Österreich (in Köpfen und als Quote) ein Rekordniveau erreicht. Der Grund hierfür liegt einerseits an den Nachwehen der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise und dem immer noch sehr schwachen Wirtschaftswachstum in Öster­reich (in den Jahren 2012 bis 2015 lag die reale Wachstumsrate immer bei oder unter 1%) und andererseits am steigenden Arbeitskräfteangebot. Letzteres steigt unter anderem aufgrund von Immigration vor allem aus EU-­Mitgliedstaaten, die aufgrund der Regelungen zur Personenfreizügigkeit möglich geworden ist. 30

Historisch betrachtet ist die Arbeits­losigkeit von Ausländer(innen) immer höher und volatiler gewesen als jene von Inländer(innen). Besonders auffallend ist dies in den letzten Jahren. Der Anstieg der Arbeitslosigkeit bei Ausländer(innen) war deutlich ausgeprägter als jener von Inländer(innen) und hält unvermindert an, während die Anzahl arbeitsloser Inländer(innen) wieder sinkt.

Alle diese Entwicklungen sagen für sich genommen aber noch kaum etwas über die kausalen Auswirkungen der europäischen Integration auf die inländische Beschäftigung bzw. Arbeitslosig­keit aus. 31 Für eine Einschätzung der kausalen Auswirkungen müssen mehrere Aspekte berücksichtigt werden: Erstens führte die europäische Integration zu einem stärkeren Wirtschaftswachstum und ceteris paribus damit insgesamt zu einer stärkeren Nachfrage nach Arbeit. Zweitens führt die Personenfreizügigkeit zu vermehrten Chancen für höherqualifizierte Österreicher(innen) im EU-Ausland durch einfachere Beschäftigung in ausländischen Unternehmen und bei EU-Institutionen sowie durch einen vereinfachten Zugang zu Ausbildung (z. B. EU-weite Studienoptionen, Auslandspraktika für Lehrlinge). Die EU-Mitgliedschaft erlaubt die freie Wahl von Arbeitsplatz und Studienort und stellt die Anerkennung von Qualifikation und den Zugang zu Sozialversicherung sicher. Die Personen­freizügigkeit führt drittens zu einem erhöhten Arbeitsangebot von EU-Ausländer(innen) in Österreich. Insgesamt ist trotz der Chancen von Österreicher(innen) im EU-Ausland das gesamte Arbeitsangebot in Österreich dadurch gestiegen. Viertens konnte durch die Arbeitsmigration nach Österreich ein bestehender „Mismatch“ an Angebot und Nachfrage teilweise reduziert werden. Man denke hier vor allem an den Mangel in spezifischen Fachberufen (z. B. Maschinenbau und Pflegebereich). Fünftens bieten Arbeitsmigrant(innen) ihre Arbeit im Vergleich zur ­ansässigen Bevölkerung aufgrund von geringerer Ausbildung (Bock- Schappelwein et al., 2008) oder aufgrund von Diskriminierung (Hofer und Huber, 2002; Hofer et al., 2013) günstiger an. 32 Es entsteht teilweise eine Konkurrenzsituation um Arbeit zwischen In- und Ausländer(innen) (Substitution). Diese ist umso stärker, je niedriger das Ausbildungsniveau der Inländer(innen) ist. 33 Viele Tätigkeiten, die keine spezielle Qualifikation voraussetzen, werden zunehmend von Ausländer(innen) übernommen (Huber und Böhs, 2012). Die Arbeitsmigration nach Österreich kann aufgrund der unter viertens und fünf­tens angeführte Effekte aber auch zu stärkerem Wirtschaftswachstum und in dessen Folge auch wieder höherer Beschäftigung der einheimischen Bevöl­kerung führen (Komplementarität).

Das Arbeitsangebot und daher indirekt auch die Arbeitslosenquote sind nicht nur von demografischen Faktoren und der Nettozuwanderung abhängig, sondern auch von der konjunkturellen Entwicklung (das Arbeitsangebot ist meist prozyklisch), der Partizipations­rate und den pro Kopf geleisteten Arbeits­stunden. Prozentuell steigt die Anzahl der am Arbeitsmarkt teilnehmenden Personen im erwerbsfähigen Alter an; dabei gibt es mehr Frauen und mehr ältere Menschen, die aktiv auf dem Arbeits­markt tätig sind. Gleichzeitig sinkt aber die durchschnittlich geleistete Stunden­zahl pro Kopf.

Mit dem uns zur Verfügung stehenden Datenmaterial ist eine Zuordnung der oben diskutierten Entwicklungen auf Inländer(innen) und Ausländer(innen) nicht möglich und insofern auch nicht die Beantwortung der Frage, ob und inwieweit eine Substitution (im Aggregat) von In- durch Ausländer(innen) stattgefunden hat. 34 Uns sind auch keine empirischen Studien bekannt, die den durch die Integration bewirkten Nettoeffekt rein auf die Beschäftigung der Österreicher(innen) untersuchen.

2 Währungsunion und Euro

Durch die Währungsunion ist Öster­reich in die geldpolitischen Entscheidungen eines Big Players eingebunden. Aufgrund der Größe des Euroraums und seiner weltwirtschaftlichen Bedeutung sind die geldpolitischen Entscheidungen der EZB wirksam und effektiv. Entgegen der häufig heraufbeschwor­enen „Eurokrise“ waren bislang weder der innere noch der äußere Wert des Euro von einer Vertrauenskrise betroffen: Kaufkraft und Wechselkurs blieben mittelfristig relativ stabil. Der Euro hat als allgemein akzeptiertes Zahlungsmittel keinerlei Rückgang ver­zeichnet. Er bleibt sogar über seine Grenzen hinaus attraktive Reservewährung, internationales Zahlungsmittel und Basis für internationale Schuldverschreibungen (EZB, 2015). Im ­Fol­genden soll zuerst auf die makro-­ ökonomischen Aspekte der gemeinsamen Währung und der gemeinsamen Geldpolitik eingegangen werden. Anschließend werden einige für Konsument(innen) unmittelbar relevante Aspekte des Euro ­diskutiert.

Gemessen an der durchschnittlichen Inflationsrate ist der Euro eine stabile Währung; er sichert die Kauf­kraft der Einkommen und den Wert der Ersparnisse. Die durchschnittliche jährliche Inflationsrate von 1999 bis 2016 lag in Österreich bei 1,8% (im Euroraum bei 1,7%) und entsprach damit annähernd dem Preisstabilitäts­ziel des Eurosystems (mittelfristig unter, aber nahe 2%). 35 Die durchschnittliche Inflationsrate in der Nachkriegszeit vor der Währungsunion lag mit 3,8% wesentlich höher. Die Inflationsdämpfung im gesamten Euroraum lässt sich auf die Änderung der geldpolitischen Strategie und die Geldpolitik der Euroraum-Länder zurückführen (González Cabanillas und Ruscher, 2008); schon die Vorbereitung auf die Währungsunion seit dem Abschluss des Vertrag von Maastricht mit den Bestimmungen zur Schaffung der Euro­päischen Wirtschafts- und Währ­ungsunion hatten hierbei Auswirkungen. Darüber hinaus dämpften die Globalisierung und der damit gestiegene Wettbewerbsdruck die Preise und Löhne (Breuss, 2009). Die individuelle Teuerungswahrnehmung kann jedoch von der statistisch ausgewiesenen Inflationsrate phasenweise deutlich abweichen. Die Abweichung der „gefühlten Inflation“ ist teilweise auf unterschied­liche „Wareneinkaufskörbe“ einzelner Einkommensschichten und sozialer Gruppen sowie auf unterrepräsentierte Wohnkosten bzw. -preise zurück­zu­führen. Teilweise spiegeln sie aber auch subjektive bzw. selektive Wahrnehm­ungsmuster wider, wie eine asymmetrische Bewertung sinkender gegenüber steigenden Preisen, eine Überbewertung häufig gekaufter Verbrauchsgüter oder ein täuschender Vergleich mit historischen, nicht indexierten Schillingpreisen (Fluch und Stix, 2005).

Die Finanz- und Wirtschaftskrise ab 2008 brachte zudem einen Einschnitt bei der Inflationsentwicklung (Grafik 4). 36 Die außergewöhnlich niedrigen und kurzzeitig sogar negativen Inflationsraten in den letzten Jahren sind unter anderem auf den Rückgang der Rohstoffpreise (insbesondere des Ölpreises) und die schwache Konjunkturentwicklung zurückzuführen (Mikolajun und Lodge, 2016). Aufgrund der niedrigen Inflation in einigen Euro­raum-Ländern (siehe Grafik 4 für den Euroraum-Durchschnitt) wurde sogar ein Deflationsrisiko (ähnlich der Weltwirtschaftskrise der 1930er-Jahre) befürchtet. Die EZB hat im Zuge der ­Finanz- und Wirtschaftskrise eine Reihe von Maßnahmen gesetzt, um die Inflationsrate wieder an das Preisstabili­tätsziel heranzuführen. 37 Die Realwirtschaft wurde durch Zinssenkungen unterstützt. Zusätzlich war zu Beginn der Finanzkrise das Bankensystem selbst von einem Vertrauensproblem bedroht; im Gegensatz zu einer „Normalsituation“ borgten sich Banken gegenseitig Geld nur noch in sehr einge­schränktem Ausmaß, wodurch deren Liquidität und in weiterer Folge auch die Kreditvergabe an Unternehmen und private Haushalte gesunken sind. Die EZB unterstützte daher die Banken mit Liquidität in Form von äußerst günstigem Zentralbankgeld. In der Staatsschuldenfinanzierungskrise bekämpfte die EZB die ­Spekulation erfolgreich durch die Ankündigung, Anleihen krisengeschüttelter Mitglied­staaten gegen strenge Auflagen notfalls aufzukaufen. Danach wirkte die EZB der schwachen Wirtschaftslage und Deflationsgefahr durch weitere Zinssenkungen und großvolumige Wertpapierkäufe entgegen. Insgesamt hat die Geldpolitik die Möglichkeiten ihres Mandats sehr weit ausgeschöpft, auch wenn sie anfänglich etwas vorsichtiger als Zentralbanken anderer Industriestaaten (z. B. USA und ­Japan) agiert hatte. Die Wirksamkeit der neu ge­schaffenen unkonventionellen geldpolitischen Maß­nahmen der EZB zeigt sich zum Beispiel am Rückgang der Kreditzinsen und der Entwicklung der Finanzierungsbedingungen (Altavilla und Giannone, 2016; Rieth et al., 2016; Breuss, 2017). Da­rüber hinausgehende makroökonomische Stimulierung bedarf wohl expansiver Maßnahmen weiterer Akteure, insbesondere der Fiskal- und Einkommenspolitik, sowie struktureller Maß­nahmen, die das mittel- und langfristige Wachstumspotenzial des Euro­raums und die Erwartungen der Wirtschaftsakteure stärken.

Grafik 4: Inflationsrate Auf der y-Achse ist der harmonisierte Verbraucherpreisindex für Österreich und für den Euroraum aufgetragen. Die y-Achse reicht von Null bis fünf Prozent und wurde zusätzlich noch mit „Harmonisierter Verbraucherpreisindex“ beschriftet. Auf der x-Achse sind, beginnend mit 1997 und endend mit September 2016, Monatswerte aufgetragen. Der harmonisierte Verbraucherpreisindex für Österreich und für den Euroraum wird jeweils als durchgehende, jedoch schwankenden Linie dargestellt. Die Richtung der Entwicklung der Inflationsraten Österreichs und des Euroraums erfolgte im Wesentlichen sehr ähnlich. Zwischen 1997 und Mitte 1999 sind sie gesunken und dann bis Mitte 2001 angestiegen. Mit einigen kleineren Ausschlägen blieben sie zwischen 2001 und Mitte 2007 annähernd unverändert. Ab Mitte 2007 bis Mitte 2008 sind sie dann auf etwa das Doppelte angestiegen. Ab Mitte 2008 bis Mitte 2009 sind sie wieder rasant gesunken und wurden teilweise sogar negativ. Danach sind sie bis Mitte 2011 wieder ungefähr auf das Vorkrisenniveau angestiegen und zeigen seither einen sinkenden Trend bis zum Ende des Beobachtungszeitraumes, 2016. Bei der Höhe der monatlichen Inflationsraten gab es zwischen Österreich und dem Euroraum deutliche Unterschiede. Ausgehend vom Jänner 1977 (Österreich: 1,4%; Euroraum: 1,8%) lag die Inflationsrate Österreichs 1977 bis 2007 im Schnitt unter jener des Euroraums (Dezember 2006, Österreich: 1,6%, Euroraum: 1,9%). 2008 bis Ende 2010 waren die Inflationsraten Österreichs und des Euroraums sehr ähnlich (September 2008: Österreich: 3,7%; Euroraum: 3,8%; Juli 2009: Österreich: -0,4%, Euroraum: -0,7%%). Ab 2011 lag die Inflationsrate Österreichs meist über jener des Euroraums (Juli 2011: Österreich: 3,8%; Euroraum: 2,6%; September 2016: Österreich: 1,1%; Euroraum: 0,4%). Die Quelle ist Eurostat und die OeNB-Prognose vom Juni 2020.

Vielfach wird kritisiert, dass die seit der Krise schrittweise auf ein Niveau um null gesenkten Leitzinsen des Euro­systems und die in der Folge niedrigen Sparzinsen zu einer „Enteignung der Sparer“ führen. Doch ein Blick auf die Entwicklung der Zinsen zeigt, dass in etwa der Hälfte der Jahre nach 1945 die nominellen Sparzinsen in Österreich unter der Inflationsrate lagen. Zudem ist Veranlagung in Form von Sparguthaben nur eine Möglichkeit der Geldnutzung unter vielen. Bei niedrigen Zinsen werden andere Verwen­dungen (z. B. andere Anlageformen, Verwendung für Konsumausgaben) relativ attraktiver. Das aktuell niedrige Zinsniveau ist ­zudem nicht nur auf das Verhalten der Zentralbank oder der Banken zurückzuführen, sondern ist unter anderem Ausdruck einer schwachen Wirtschaftsentwicklung (siehe z. B. Bernanke, 2015a,b; IMF, 2014), mit der niedrige Inflation einhergeht.

Eine Währungsunion bedeutet nicht nur eine gemeinsame Geldpolitik der ­beteiligten Länder, sondern hat auch weitere makroökonomische Auswirkungen. Um Nutzen und Kosten einer Währungsunion zu diskutieren, bietet sich die Theorie der optimalen Währungsräume an (Mundell, 1961; McKinnon, 1963; Kenen, 1969). Die direkten Vorteile einer Währungsunion bestehen gemäß diesen Überlegungen unter anderem in der Eliminierung von Transaktionskosten, dem Entfall des Wechselkursrisikos und dem verstärkten Wettbewerb aufgrund erhöhter Preistransparenz. Infolge dessen kann es zu einer Erhöhung des Außenhandelsvolumens 38 und grenzüberschreitender Investitionen kommen, die das Wirt­schaftswachs­tum beschleunigen können. Eine Währungsunion ist allerdings auch mit Kosten verbunden. Da in einer Währ­ungsunion keine national eigenständige Geld- und Wechselkurspolitik mehr möglich ist und die Geldpolitik auf den Währungsraum insgesamt ausgerichtet ist, geht ein nationales Instrument zur Stabilisierung bei länderspezifischen makroökonomischen – und hier vor allem nachfrageseitigen – Schocks verloren. Gemäß der Theorie der optimalen Währungsräume sind die Kosten einer Währungsunion umso niedriger, je symmetrischer die Schocks sind, von denen die an einer Währungsunion teilnehmenden Länder betroffen sind, je höher die Lohn- und Preisflexibilität ist und je mobiler die Faktoren Arbeit und Kapital sind, sodass asymmetrische Schocks durch den Marktmechanismus ausgeglichen werden können. Aller­dings ist bei der Einschätzung der Kosten auch zu berücksichtigen, ob außerhalb des Euroraums überhaupt eine eigenständige Geldpolitik möglich wäre und wie effektiv diese wäre (z. B. war die österreichische Geldpolitik durch die Hartwährungspolitik auch vor der Währungsunion an jene Deutschlands gebunden).

Ob die Währungsunion zu einem Anstieg des österreichischen BIP geführt hat, wird – im Gegensatz zu den Auswirkungen des EU-Beitritts – in der wissenschaftlichen Literatur allerdings nicht einheitlich beantwortet. 39 Breuss (2016) berechnet einen zusätz­lichen Wachstumseffekt von 0,5 Prozentpunkten pro Jahr. Im Zeitraum von 1999 bis 2015 war Österreichs Wirt­schaftsleistung durch die Währungs­union insgesamt um 9,3 Prozentpunkte höher, als sie ohne Währungsunion gewesen wäre. Betrachtet man den Arbeitsmarkt, so hat Österreichs Mitgliedschaft in der Währungsunion im selben Zeitraum kumuliert die Arbeitslosigkeit um einen Prozentpunkt gedämpft. Fernández und García Perea (2015) kommen demgegenüber zu dem Ergebnis, dass die Währungsunion keine messbare Auswirkung auf das ­österreichische Wirtschaftswachstum hatte. 40 Sie weisen in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Währungsunion ungefähr zur gleichen Zeit zustande kam, zu der auch Chinas Bedeutung im Handel stark zuzunehmen begann (Grafik 2). Die gestiegene Bedeutung Chinas führte zu einer stärkeren Fragmentierung des internationalen Handels, weshalb trotz Einführung des Euro keine signifi­kanten Zuwächse im Handel zwischen den Euro­raum-Ländern zu beobachten waren. Darüber hinaus hatte die zunehmende Bedeutung von internationalen Produktionsketten eine vollständige Reorganisation des internationalen Handels zur Folge. Oberhofer und Winner (2015) kommen zu dem Schluss, dass die Euro-Einführung kaum zusätzliche Handelseffekte hatte. Als möglichen Grund nennen sie unter anderem, dass Österreich aufgrund der bereits zuvor bestehenden langjährigen Bindung des Schilling an die deutsche Mark weniger von der gemeinsamen Währung profitiert hat. Andererseits zeigen Campos et al. (2014), dass für Euro-Länder der kumulative Wachstumsvorteil der EU-Mitgliedschaft im Durchschnitt um zwei Pro­zentpunkte höher ist als für EU-Mitgliedstaaten, die den Euro noch nicht eingeführt haben. Spezifische Resultate für Österreich werden allerdings nicht gezeigt. McKinsey Germany (2012) schätzte, dass in allen Euro-Ländern positive Wachstumseffekte auftreten und dass Österreich neben Deutschland, Finnland und den Niederlanden zu jenen Ländern zählt, die am meisten von der Einführung des Euro profitiert haben.

Zusätzlich zu den in den oben angeführten Studien diskutierten Auswirk­ungen gibt es noch weitere Vorteile der Währungsunion, die allerdings schwieriger zu quantifizieren sind. Zum einen stellt die Währungsunion einen Schutzschild gegen Währungs­speku­lationen dar, denen die Währungen kleiner Länder (z. B. Finnland 1992), aber auch größerer Länder (z. B. Pfundkrise 1992) ausgesetzt sind. Darüber hinaus müsste eine eigenständige Geldpolitik Österreichs außerhalb des Euroraums die Auswirkungen der geldpolitischen Entscheidungen auf den Wechselkurs berücksichtigen. Um den Wechselkurs zu unseren Haupthandels­partnern im Fall von Finanz- und Wechselkurskrisen stabil zu halten, könnten starke Zinserhöhungen notwendig sein, die einen Wachstumseinbruch und einen Anstieg der Arbeits­losigkeit bewirken. Es ist daher fraglich inwieweit eine eigenständige Geldpolitik für eine kleine offene Volkswirtschaft in einer Krise überhaupt wirksam ist. Der Euro ist für Österreich somit ein Schutzschild gegen Finanz- und Wäh­r­ungs­krisen. 41

Abgesehen von den makroökonomischen Effekten hat der Euro auch Auswirkungen auf den Alltag der Konsument(innen). Der Euro erhöht die Preistransparenz, da die Preise zwischen den Euroraum-Ländern leichter zu vergleichen sind. Zudem sind Reisen und Einkäufe innerhalb des Euroraums durch den Wegfall von Geldwechsel­gebühren einfacher und billiger. Der Euro und der Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen bringen auch mehr Wettbewerb unter Banken, Versicher­ungen, Pensions- und Investmentfonds, wodurch die Kosten dieser Dienstleist­ungen gesunken sind. Außerdem wird der Zahlungsverkehr durch den einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraum (SEPA – Single Euro Payments Area) erleichtert. Überweisungen innerhalb der EU wurden schneller, sicherer und billiger (Gebühren wie bei einer Inlandsüberweisung). Für Barzahlungen relevant ist schließlich ebenso, dass der Euro ein vergleichsweise fälschungssicheres Zahlungsmittel ist.

3 EU und Staatshaushalt

3.1 Österreich und das EU-Budget: Beiträge und Erträge

Als Mitglied der EU steht Österreich mit den anderen EU-Mitgliedstaaten über den EU-Haushalt in vielfältigen ­finanziellen Beziehungen. Das EU-Budget beträgt rund 150 Mrd EUR (2016), das entspricht ungefähr 1% der jährlichen Wirtschaftsleistung der 28 EU- Mitgliedstaaten. Rund 92% des EU- Budgets fließen wieder in die EU-Mitgliedstaaten zurück – für Förderung ärmerer Regionen, Landwirtschaft, Um­welt­schutz, Forschung, Förderung der Menschenrechte sowie den Schutz der EU-Außengrenzen. In die Verwaltung fließen nur 6% des EU-Budgets (EK, 2016e). 42

Da es zu den erklärten Zielen der EU-Mitgliedstaaten gehört, ärmere Mit­gliedstaaten im wirtschaftlichen Aufholprozess und damit die Konvergenz zu unterstützen, erhalten diese Länder tendenziell mehr Rückflüsse aus dem EU- Budget, als sie zum Budget beitragen („Nettoempfänger“), während relativ reiche Länder (u. a. auch Österreich) mehr zum EU-Budget beitragen, als sie wieder ­zurückbekommen („Nettozahler“). Im Jahr 2015 leistete der österreichische Staat EU-Beiträge in Höhe von 2,53 Mrd EUR (EK, 2016e). Dies entspricht etwa 0,9% des BIP bzw. weniger als 4% des gesamten österreichischen Budgets. Dem standen jedoch direkte Rückflüsse aus EU- Förderungen gegenüber, so dass ein Nettobeitrag von 0,85 Mrd EUR blieb (EK, 2016e; BMF, 2016). Dies ent­spricht etwa 0,25% des BIP und 1,1% des Budgets. Zu den Rückflüssen nach Österreich zählen beispielsweise Regionalförderungen und damit zu­sam­menhängende Weiterbildungsmaßnahmen in strukturschwachen Regionen. Darüber hinaus werden z. B. Studien­aufenthalte über EU-Förderprogramme wie Erasmus finanziert und organisiert. Dieser Austausch trägt unter anderem durch geringere Sprachbarrieren, positive Spillover-Effekte im Aufnahmeland und vertiefte Handelsbeziehungen zu höherem Wohlstand bei (DAAD, 2013). 43

Die österreichische Wirtschaft profitiert außerdem von indirekten Effekten des innereuropäischen Finanz­ausgleichs. Förderungen für ärmere Mitgliedstaaten erhöhen die Kaufkraft in diesen Staaten, wodurch die Absatzmärkte für österreichische Unternehmen vergrößert werden. Weiters führen die Förderungen in den Empfängerländern zu verstärkten Investitionen (z. B. Ausbau der Infrastruktur; siehe Breuss et al, 2010). Öster­reich­ische Unternehmen können Zuschläge für diese Aufträge bekommen. Ohne diese Umwegrentabilitäten wären das Wachstum, der Wohlstand und die Beschäftigung in Österreich niedriger. So gesehen ist die österreichische Volks­wirtschaft nicht zuletzt dank ihrer Wettbewerbsfähigkeit und der Multiplikatoreffekte der EU-Ausgaben eigentlich „Nettoempfänger“. Budgetär hingegen ist Österreich ein Netto­zahler, was sowohl den Wohlstand als auch die Wirtschaftskraft widerspiegelt. Österreichs Nettobeitrag kann demnach als eine Art Betriebskostenbeitrag für die EU und als Eintrittspreis in den Binnenmarkt und die sonstigen „Clubvorteile“ der EU betrachtet werden. Da Österreichs Wirtschaft von dieser „Clubmitgliedschaft“ profitiert, sorgt diese für ein Steueraufkommen, das dem Staat die Leistung dieses Beitrags ermöglicht. 44

Ein weiterer indirekter Effekt der EU- bzw. Euro-Mitgliedschaft war, dass dem österreichischen Staat aus der Bankenkrise keine massive Vertrauenskrise erwuchs. Angesichts der potenziellen fiskalischen Stabilisier­ungs­kosten für einen auf über 300% des BIP (konsolidierte Bilanzsumme) gewachsenen Bankensektor, hätten bei Fortbestand einer nationalen Währung der Wechselkurs sowie die Fähigkeit und Kosten der staatlichen Kreditaufnahme massiv unter Druck geraten können. Die finanzielle Stabilität der Auslandsstandorte österreichischer Banken wurde durch erweiterte Zugangsmöglichkeit der betreffenden Länder zu EU- ­Finanzhilfen gesichert (Nauschnigg, 2011). Das bedeutet aller­dings nicht, dass es keine Auswirkungen in Österreich gegeben hat. So wurden einige Rettungsmaßnahmen österreichischer Banken für die Allgemeinheit über das staatliche Budget schlagend, mit den zu ­erwartenden negativen Effekten auf das Vertrauen der Bevölkerung. Im Gegenzug blieb Österreich eine schwere Bankenkrise erspart.

Aufgrund der Vorteile aus der Mitgliedschaft, ist die Vorstellung, dass die ­dafür aufgewendeten Budgetmittel in einem Szenario, in dem Österreich nicht EU-Mitglied ist, einfach für nationale Zwecke umgewidmet werden könnten, irreführend. Viel­mehr wären Steuererhöhungen oder Transfersenkungen angesichts der zu erwartenden steigenden (Re-)Finanzierungskosten des Staates durch höhere Risikoaufschläge aufgrund von Unsicherheit, höherer Angreifbarkeit bzw. geringerer Reputation des Landes wahrscheinlich. Weiters würde eine eventuelle Abwertung einer neu eingeführten Währung zu einem massiven Anstieg der Staatsverschuldung führen, da die die ausstehenden Staatsschulden weiterhin in Euro denominiert wären.

3.2 Fiskalpolitik der EU

Grundsätzlich ist die Budget- und Fiskalpolitik in der Hand der einzelnen Mitgliedstaaten. Die EU-Mitgliedschaft hat durch verschiedene Regelwerke zu fiskalischer Stabilität beigetragen. Glei­chzeitig ist der fiskalpolitische Spielraum der ­Mitgliedstaaten durch die Vorgaben des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts stark reglementiert. Erklärter Zweck der fiskalischen Regeln ist die Sicherung der langfristigen Tragfähigkeit der Fiskalsysteme durch Budgetdisziplin. Weniger Augenmerk wurde dem Problem der prozyklisch wirkenden Budgetpolitik in der Krise und damit verbundenen Einschränkung ihrer Stabilisierungsaufgaben gewidmet. Aus makroökonomischer Sicht ist eine zusätzliche Kontraktion der Fiskalpolitik in einem Umfeld, das von einem „deleveraging“ (also einer Verringerung der Verschuldungsquote) des privaten Sektors ge­kennzeichnet ist, weder wünschenswert noch sinnvoll. Das europäische Gesamt­ergebnis ist daher oft suboptimal.

Bislang ist es nicht gelungen, effektive fiskalische Impulse zur Überwindung der Wirtschaftskrise zu setzen. Der EU-Haushalt ist klein und nicht für antizyklische Stabilisierung geeignet. Es gibt keine zentrale Budgetentscheidungsinstanz, und für expansive Stabilisierungspolitik fehlen die Koordinationsinstrumente. Sofern im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts nationale Spielräume für einzelstaatliche Impulse bestehen, sind die Anreize dafür gering, da sie aufgrund der wirtschaftlichen Verflechtungen im Binnenmarkt auch den Nachbarstaaten zugute­kommen. Zudem gibt es poli­tische Uneinigkeit über die geei­gneten Initiativen. Aus diesen Gründen steht die engere Koordinierung der Fiskalpolitik im Zentrum von Überlegungen zur Weiterentwicklung der Wirt­schafts- und Währungsunion (Kasten 5). Mit der 2014 initiierten Investitionsoffensive (Juncker-Plan; EK, 2016f) hat die EU erste Schritte in Richtung einer gemeinsamen Konjunkturstimulierung gesetzt. 45

Für die EU und ihre Mitgliedstaa­ten gibt es verschiedene Optionen für eine wirksamere Fiskalpolitik. Nach dem Stand der Forschung stellen öffentliche Investitionen (z. B. in Verkehrsinfra­struktur oder in frühkindliche Bildung) den wirksamsten Fiskalstimulus dar, da sie sowohl sofort auf Wachstum und Beschäftigung wirken als auch den langfristigen Potenzialoutput erhöhen (Abiad et al., 2015; ­Gechert, 2015). Steuersenkungen und monetäre Transfers weisen geringere Multiplikatoren als Investitionen auf, können aber durchaus wirksam sein, insbesondere dann, wenn sie für höhere Ausgaben für dauerhafte Konsumgüter verwendet werden (Parker et al., 2013) oder wenn sie auf kreditbeschränkte Haushalte (mit hoher Konsumneigung) konzentriert sind (Bi und Kumhof, 2009). Die Höhe der Multiplikatoren wird von vielen Faktoren bestimmt, vor allem von der Konsumneigung der Haushalte; weiters von der Höhe der Staatsschuldenquote und von ökonomischen Rahmenbedingungen wie etwa der Geldpolitik (Warmedinger et al., 2015). Studien belegen die signifikant höheren Fiskalmultiplikatoren am Beginn einer ­Rezession und insbesondere dann, wenn die Geldpolitik an der Nullzinsgrenze ­operiert. 46 Zudem könnten automatische Stabilisatoren weiter ausgebaut werden; insbesondere in einigen Peripheriestaaten, in denen diese schwach ausgeprägt sind. In 't Veld (2013) argumentiert, dass die Ungleich­gewichte innerhalb des Euroraums durch eine expansive Fiskalpolitik der Kernländer (insbesondere Deutschland und die Niederlande) verringert werden könnten, da fiskalpolitische Impulse im Norden zu Spillovers im Süden führen und in diesen Ländern die Nachfrage und damit das Wachstum stimulieren. 47 Eine expansivere Ausrichtung der Fiskal­politik könnte zumindest in Teilen der EU Wachstum und Beschäftigung stimu­lieren, wie dies auch von der OECD (2016) empfohlen wird. 48

4 Frieden und Demokratie

4.1 Die EU als Friedensprojekt

Die Europäische Union als Friedens­projekt kann als eine Erfolgsgeschichte betrachtet werden. Nach zwei Weltkriegen und unzähligen gewalttätigen Konfrontationen davor gab es seit Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) im Jahr 1951 keinen militärischen Konflikt zwischen den Mitgliedstaaten. Die EGKS, angeregt durch den Schuman-Plan vom 9. Mai 1950, war der Versuch, die kriegswichtigen Güter Kohle und Stahl im Ruhrgebiet unter gemein­same Kontrolle der ehemaligen Kontrahenten Deutschland und Frankreich sowie der anderen Gründungsmitglieder zu stellen. 49

Vor dem Zweiten Weltkrieg hatten Bemühungen zur Friedenssicherung auf den Völkerbund (Vorgänger der heutigen UNO), eine auf die Sicherung eines Machtgleichgewichts abzielende Bündnispolitik sowie auf die Hegemoniepolitik von Großstaaten gebaut. Alle diese Ansätze konnten nicht verhindern, dass nationalistische Fanatiker den Kontinent in ein Schlachtfeld verwandelten. Die europäische Integration entstand aus dem Versuch, einen neuen Weg zu finden, um für die Zukunft eine Eskalation der Rivalitäten zwischen den europäischen Mächten zu verhindern. Wirtschaftliche Integration und Schaffung gemeinsamer politischer Institutionen sollten zwischenstaatliche Interessenskonflikte entschärfen und durch Stärkung gemeinsamer Interessen konfliktorientiertem Nationalismus den Boden entziehen (Melchior, 2014). 50

Der gelungene Versuch, die Eskalation politischer Konflikte durch wirt­schaftliche Integration einzudämmen, wurde in den Jahrzehnten nach der Gründung auf immer neue Bereiche ausgedehnt, vom Binnenmarkt bis zur gemeinsamen Währung. Die Grundvorstellung ist, dass durch wirtschaftspolitische Zusammenarbeit und die Schaffung eines Wirtschaftsraums, in dem Ideen, Güter und Dienste ungehindert ausgetauscht werden können, der allgemeine Wohlstand gefördert, und damit Massenarmut als Quelle von Konflikten hintangehalten wird. Gelungene wirtschaftliche Integration kann zur Konfliktprävention beitragen: Wenn die möglichen Wohlstandsverluste, die in einem Konflikt drohen, groß sind, könnten Konfliktbeteiligte von einer Eskalation absehen. Die wirtschaftliche Kooperation wird von einer politischen Kooperation flankiert, die mit der Schaffung gemeinsamer Institutionen und Verfahren einhergeht. Dort können zwischenstaatliche Kon­flikte nichtmilitärisch bearbeitet werden.

Die EU durchbricht durch ihre reine Existenzform das von National­staaten ­geprägte Bild der Weltpolitik. Als eine Mischung aus Staatenbund und supranationaler Organisation funktioniert sie anders als ein einzelner Nationalstaat und gibt ein Beispiel für ein anderes Verhältnis zwischen Staaten und für eine über den ­Nationalstaat hinausgehende politische Form ab. Diplomatie, Verhandlungen, die Nutzung von Anreizen statt Sanktionen, das Setzen auf wirtschaftliche Anknüpfungs­punkte für politische Ziele, und die Politik der kleinen Schritte prägen sowohl die Willensbildung in der EU als auch ihr weltpolitisches Agieren (Jones, 2010). ­Zudem ist die EU von Prinzipien geleitet, setzt Handlungen und zeitigt damit Auswirkungen, die alle stärker normengebunden sind, als das in einem nationalstaatlichen Kontext üblich ist (Manners, 2008a, b).

Artikel 3 des Unionsvertrags hält als zentrales Ziel der EU fest, „den Frieden, ihre Werte und das Wohlergehen ihrer Völker zu fördern“ (EU, 2012). Diese Prinzipien leiten auch das Agieren der EU in der Weltpolitik (Rosamond, 2014). Als internationaler Akteur versucht die EU unter Ausübung ihrer „Soft Power“ auf friedliche Konflikt­lösung hinzuwirken und ist in zahl­reichen Konflikten als Vermittler aktiv (Breuss, 2013, 2015b). Die EU ist weltweit der größte Geldgeber humanitärer Hilfe und Entwicklungshilfe. Dass die EU in Einzelfällen mit Kon­flikt­prävention gescheitert ist, wie z.B. im Zuge des Zerfallprozesses Jugoslawiens, hat die Bemühungen verstärkt, eine gemeinsame Außen- und Sicher­heitspolitik aufzubauen und so zur Friedensschaffung, notfalls auch mit mili­tärischen Mitteln, beitragen zu können. Dies könnte freilich ein Spannungsfeld zu nichtmilitärischen Vorstellungen von Friedenspolitik eröffnen und destruktives Potenzial bergen. Bislang ist jedoch weiterhin die NATO die dominierende militärische Kooperationsinstanz in West- und Mitteleuropa. Ange­sichts der geänderten geopolitischen Lage im Zuge des ­Präsidentenwechsels in den USA ist eine stärkere Emanzipation, d. h. stärkere Eigenverantwortung der EU im Rahmen ihrer Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) in Diskussion.

Die Außenpolitik eines wirtschaftlichen Großraums wie der EU hat unausweichlich eine machtpolitische Komponente, die das Potenzial einer Verwicklung in geopolitische Konflikte in sich trägt. Derzeit scheint jedoch die internationale Wahrnehmung der EU als friedensorientierter Akteur zu überwiegen, was 2012 in der Verleihung des Friedensnobelpreises zum Ausdruck kam. Auch intern wird diese Wahrnehmung von vielen geteilt (Bachmann und Sidaway, 2009). In einer Studie der Bertelsmannstiftung (2015) wurde abgefragt, welche die größten Leistungen der EU sind. Frieden rangiert unter den Top 3 der Antworten. Insofern ist das Friedensprojekt EU im 21. Jahrhundert weiterhin von zentraler, in einer unsicheren Welt vermutlich sogar potenziell von weiter steigender Bedeutung.

4.2 Wie demokratisch ist die EU?

Ein gängiges Verständnis von Demo­kratie setzt am nationalstaatlichen Parlamentarismus an. Die EU an diesem Maßstab zu messen stößt auf Schwier­igkeiten, da die EU kein Staat im klass­ischen Sinn ist. 51 In der Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten findet sich eine Mischung aus überstaatlichen und zwischenstaatlichen ­Elementen.

Das Europäische Parlament wird direkt von den Bürger(innen) gewählt. Es besteht aus national gewählten Abgeordneten nationaler Parteien, hat aber geringere formale Mitgestaltungsrechte in der EU-Gesetzgebung als nationale Parlamente in der einzelstaatlichen Rechtssetzung. Das nächste Pendant zu einer EU-Regierung ist der EU-Ministerrat, der aber nicht vom Europäischen Parlament oder direkt gewählt wird, sondern sich aus Vertreter(innen) national gewählter Regierungen zusammensetzt. Die Europäische Kommission, deren Leitung sich aus national ­nominierten Vertreter(innen) zusammensetzt, die vom Europäischen Parlament ­bestätigt werden müssen, hat u. a. die Rolle einer Verwaltungsbehörde mit der Aufgabe, politische und regulatorische Vorschläge zu unterbreiten (Initiativrecht für neue Richtlinien und Verordnungen) sowie EU-Recht und EU-Beschlüsse umzu­setzen. Die Kommission wird auch als „Hüterin der Verträge“ bezeichnet.

Die aktuelle Kompetenzlage ist Ausdruck eines Kompromisses zwischen Kräften, die eher den zwischenstaatlichen und jenen, die eher den überstaatlichen Charakter der EU betonen. Eine Angleichung der EU an Demokratiestandards des Nationalstaats würde eine politische Union, eine Art Verein­i­gte Staaten von Europa erfordern, für die es bislang keine ausreichende Unterstützung gibt. So lange dies so ist, werden nur schrittweise Annäherungen möglich sein. 52 Die Stärkung der Rolle des Europäischen Parlaments als Mitgesetzgeber neben dem Rat im Euro­päischen Vertrag von Lissabon 2007 war in dieser Hinsicht ein bedeutender Schritt. Allerdings ist zu beachten, dass die EU die Mitgliedsstaaten und ihre demokratischen Verfahren nur in ausgewählten Zuständigkeitsbereichen ersetzt. In manchen Bereichen ­ergänzt die EU die Regelungen der Mitgliedstaaten; in vielen Bereichen bleiben die demokratischen Verfahren zur Regelung nationalstaatlicher Agenden von der EU unberührt.

Mit der EU wird die Reichweite des Einflusses der Mitgliedstaaten nicht nur beschränkt, sondern auch erweitert. In einer globalisierten Wirtschaft enden ­nationale Angelegenheiten nicht an der Grenze, stattdessen haben nationale Entscheidungen grenzüberschreitende Auswirkungen, und es gibt internationale Angelegenheiten, die zwi­schen­staatliche Zusammenarbeit erfor­dern. Die EU mit ihren Institutionen und Verfahren erweitert die Reichweite von demokratisch legitimierter Politik für die beteiligten Nationalstaaten: Als Mitglied der EU hat Österreich ­somit potenziell größeren Einfluss auf sein internationales Umfeld als außerhalb.

Die Schwierigkeiten des national­staatlichen Demokratiemodells, grenzüberschreitende Angelegenheiten demo­kratisch zu bearbeiten, nehmen zu (Held, 1991). Die Globalisierung fordert Demokratien heraus, substanzielle Regeln zu erstellen, wenn sich Politikbereiche zunehmend nationaler Kontrolle entziehen. In diesem Kontext kann die EU auch als eine neue experimentelle Form der Demokratie ­begriffen werden, als Versuch, demo­kratisches Regieren für zeitgenössische Herausforderungen neu zu erfinden. Es gibt in der EU mehrere Ebenen des Regierens – die lokale, die nationale und die europäische –, in der jeweils eigene Instanzen Anwendung finden. Das Verhältnis der Ebenen untereinander und der Akteure, die auf diesen Ebenen in Entscheidungsprozesse eingebunden sind, sind von permanenter Diskussion und Verhandlung geprägt, auf Grundlage von Verfahren, die in völkerrechtlichen Verträgen niedergelegt und mitunter periodisch angepasst werden. Aufgrund der Vielzahl der beteiligten Akteure, Interessen und Kanäle herrscht hier in besonders hohem Maße das Gewicht des besseren Arguments und die ­Fähigkeit, andere zu überzeugen, so die Einschätzung einer bedeutenden Strömung der Europaforschung (Bieling, 2011). Diese Güte der Debatte kann als demo­kratische Verfahrensqualität betrachtet werden, die die EU in besonders hohem Maße auszeichnet.

Eine solche Konstellation bedeutet auch erhöhte Komplexität und damit einhergehende Unüberschaubarkeit. Der Aufwand, der notwendig ist, um als Akteur(in) mitzuwirken oder auch nur als Beobachtende oder Wahlberechtigte informiert zu bleiben, kann als Beteiligungshürde wirken. Geringe Beteiligung bei Wahlen zum Euro­päischen Parlament und eine laut Umfragen beträchtliche Skepsis gegenüber der EU lassen sich diesbezüglich als ­Indizien werten (Neuhold, 2002). ­Häufig wird auch der wirtschaftliche Schwerpunkt der Integration als Hinweis auf die Dominanz von Wirt-schafts­eliten im EU-Prozess gewertet (Scharpf, 2012). Dass die sozialpolit­ische Aktivität der EU ein Schattendasein führt, während die Wirtschafts­integration mit Binnenmarkt sowie Wirtschafts- und Währungsunion weit fortgeschritten ist, kann aber auch als Ausdruck besonders starker demo­kratischer Präferenzen für die Beibehaltung der sozialen Agenden im nationalen Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten interpretiert werden (Schmidt, 2015). Legitimationsprobleme treten bei dieser Kompetenzverteilung dann auf, wenn sich als Nebenwirkung der Wirtschaftsintegration Verteilungspro­bleme und kostenintensive Krisen einstellen, deren Bewältigung die Kapa­zitäten nationaler Sozialpolitik übersteigt.

Die genannten Zugangshürden spiegeln nicht nur spezifische Probleme der EU, sondern auch ein grundsätzliches Dilemma zwischen steigender Komplexität und demokratischer Beteiligung wider. Die politischen Verfahren der EU sind nicht die Auslöser politischer Komplexität, sondern ein Versuch, diese zu bewältigen: Grenz­überschreitender Charakter, eine Viel­­zahl und Verflechtung der Probleme und der betroffenen Akteure sowie die Uneinigkeit über Lösungskonzepte kenn­zeichnen heute die meisten Politik­bereiche.

Um die Legitimität zu erhöhen und strukturelle Asymmetrien in der Beteiligung zu senken, ist die EU auf der permanenten Suche nach neuen Ideen und Wegen (z. B. Europäische Bürgerinitiative; jüngst wurde auch ein Solidaritätskorps für Jugendliche angeregt). Die Suche nach Öffnung für breitere Beteiligung bleibt ein fortlaufender Prozess und eine stetige Herausforderung für die EU.

Schreitet die europäische Integration voran?

Die europäische Integration ist als Prozess zur politischen Einigung des Kontinents zu sehen. Diese wird von zwei Dimensionen bestimmt: Erweiterung und Vertiefung. Sowohl Erweiterung als auch Vertiefung werden derzeit sehr widersprüchlich diskutiert. Der bevorstehende „Brexit“ zeigt, dass dieser Prozess keine Einbahnstraße ist. Für mögliche zukünftige Erweiterungen müssen die Beitrittsländer jedenfalls die dafür definierten Kriterien (Übernahme gesetzlicher Regeln, wirtschaftliche Entwicklung, Menschenrechte) erfüllen. Darüber hinaus muss die Aufnahmefähigkeit der EU gegeben sein. 53 Es gibt derzeit keinen fixen Zeitplan für weitere Beitritte.

Was die Vertiefung der EU betrifft, so wurden zwar in den letzten Jahren bedeutende Fortschritte erzielt; jedoch besteht weiterhin grundlegender Reformbedarf. Zur Beherrschung der Staatsschuldenfinanzierungskrise wurde etwa der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) geschaffen, der Mitgliedstaaten in massiven Zahlungsschwierigkeiten überbrückende finanzielle Unterstützung bei Erfüllung strikter Auflagen bietet. Um die wirtschaftliche Erholung nach der Krise zu beschleunigen, wurde im Rahmen einer Investitionsoffensive der Fonds für strategische Investitionen (EFSI) eingeführt (EK, 2016f). Zur Vermeidung künftiger Krisen wurde die wirtschaftspolitische Steuerung der EU reformiert: Durch eine Reform des Stabili­täts- und Wachstumspakts und durch den Fiskalpakt werden nationale Budgets und Staats­schuldenentwicklungen nun schärfer überwacht und gegebenenfalls sanktioniert. Langfristig tragen diese Maßnahmen dazu bei, dass die Schulden nicht „explodieren“.

Kurzfristig reduzieren sie aber den Spielraum, durch schuldenfinanzierte wirtschaftspolitische Maßnahmen Konjunktureinbrüche abzufedern. Für makroökonomische Ungleichgewichte (Leistungsbilanzdefizite, preisliche Wettbewerbsfähigkeit, Arbeitslosenquote u. a.) wurde ein Überwachungsverfahren eingeführt. Im Rahmen der Bankenunion wurden eine einheitliche Aufsicht über die Banken im Euroraum sowie ein Mechanismus zur Abwicklung insolventer Banken etabliert.

Zwar konnten bisher unternommene Reformmaßnahmen und institutionelle Innovationen die wirtschaftliche Lage stabilisieren, dennoch sind schwaches Wachstum und chronische ­Ungleichentwicklung zwischen den Mitgliedstaaten Ausdruck mangelnder Schockresistenz bzw. grundlegender Konstruktionsmängel der Währungsunion. Um diesen Problemen zumindest teilweise zu begegnen, präsentierte Kommissionspräsident Juncker Mitte 2015 den Bericht „Die Wirtschafts- und Währungsunion vollenden“, der von fünf Präsidenten europäischer Institutionen (Europäische Kommission, EZB, Europäischer Rat, Eurogruppe, Europaparlament) verfasst wurde (Fünf-Präsidenten-Bericht; siehe Juncker, 2015). Vier Bereiche sollen ein möglichst reibungsloses Funktionieren der WWU gewährleisten: eine Wirtschaftsunion, die Wohlstand und Konvergenz fördert, eine Finanzunion, die Banken und Kapitalmärkte länderübergreifend reguliert, eine Fiskalunion, die sämtliche öffentlichen Haushalte tragfähig gestaltet, sowie eine politische Union, die die vollendete WWU demokratisch legitimiert.

Der Prozess der Vollendung der WWU soll, wie im Fünf-Präsidenten-Bericht skizziert, in zwei Stufen erfolgen: Demnach werden bis Mitte 2017 innerhalb des bestehenden Rechtsrahmens bereits durchgeführte Reformen ergänzt, etwa durch beratende nationale Produktivi­tätsausschüsse, ein europäisches Sicherungssystem für Bankeinlagen oder einen europäischen Fiskalausschuss. Danach sollen bis 2025 verbindliche Konvergenzziele, ein länderübergreifender Budgetausgleichsmechanismus sowie ein Schatzamt für den Euroraum (eine Art Euro-­Finanzministerium) geschaffen werden. Hierzu wird vermutlich eine Vertragsänderung notwendig sein; nicht zuletzt um die demokratische Legitimierung der WWU zu verbessern.

5 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Meinungsumfragen zeigen, dass knapp 50% der Österreicher(innen) der Mein­ung sind die EU-Mitgliedschaft habe mehr Vor- als Nachteile; für ungefähr 37% überwogen die Nachteile. Auch hinsichtlich der Auswirkungen auf die Situation von Arbeitnehmer(innen) ist die Meinung der österreichischen Be­völkerung gespalten. Migrationsfragen und Arbeitslosigkeit werden als größte Herausforderungen für die EU gesehen. Die Mehrheit der Österreicher(innen) ist allerdings für einen Verbleib Österreichs in der EU. Die derzeitige wirtschaftliche Situation in Österreich ist von erhöhter Arbeitslosigkeit und relativ niedrigem Wirtschaftswachstum gekennzeichnet. Mitunter wird die Schlussfolgerung gezogen, dass die EU bzw. der Euro an dieser Situation schuld sei („früher war alles besser und billiger“). Um die Auswirkungen der EU-Mitgliedschaft diskutieren zu können, müssen wir aber immer die heutige Situation mit einer fiktiven Welt in der Gegenwart ohne EU und Euro vergleichen.

Empirische Studien zu den wirt­schaftlichen Auswirkungen der EU- Mitgliedschaft zeigen, dass die euro­päische Integration zu einem bleibenden Zuwachs des BIP-Niveaus in Österreich und zu gestiegener Gesamtbe­schäftigung geführt hat. Aus der gängigen Wachstumstheorie folgt, dass aus verstärkter Integration auch permanent höheres Wachstum hervorgehen kann. Für die Zukunft wird es wesentlich sein, neue Wachstumsimpulse aus der Integration bzw. mithilfe koordinierter wirtschaftspolitischer Maßnahmen zu generieren. Die Währungsunion erhöht die Durchsetzbarkeit der Geldpolitik, hilft Finanzmarkt- bzw. Währungs­krisen zu vermeiden bzw. gemeinsam zu bewältigen und führt zu hoher Preis­stabilität sowie einer Vielzahl von Erlei­chterungen im täglichen Leben (u.a. selbe Währung bei Auslandsreisen, Preistransparenz).

Dass makroökonomische Gewinne erzielt wurden, muss aber nicht bedeuten, dass jede einzelne Branche, Be­völkerungsgruppe oder auch jede einzelne Person gleichermaßen gewonnen hat. Auch Verluste sind möglich und wahrscheinlich. Wie die Vor- bzw. Nachteile der europäischen Integration innerhalb Österreichs verteilt werden, kann durch die österreichische Wirt­schaftspolitik beeinflusst werden. Um die Frage zu beantworten, „wer“ durch die europäische Integration verloren oder gewonnen hat, müsste aber wie bei den makroökonomischen Analysen jeweils ein Alternativszenario ohne euro­päische Integration zum Vergleich herangezogen werden. Uns sind keine Studien bekannt, die die Entwicklung Österreichs in entsprechenden Alternativszenarien ohne europäische Integration quantifiziert haben.

Die Effekte der EU-Mitgliedschaft auf den Arbeitsmarkt sind zu einem gewissen Grad ambivalent. Einerseits ist das Wirtschaftswachstum gestiegen, und ein offener Arbeitsmarkt kann selbst wiederum zu mehr Wachstum und Beschäftigung führen, andererseits steigt in manchen Bereichen auch die Konkurrenz zwischen inländischen und ausländischen Arbeitskräften. Die spezifischen Effekte auf die Beschäftigung österreichischer Staatsbürger(innen) konnten nicht quantifiziert werden. Auch hier fehlt vor allem das für den Vergleich notwendige Alternativszenario.

Als einer der reichsten EU-Mitgliedstaaten ist Österreich Nettozahler in das Gemeinschaftsbudget. Österreich erwirbt mit seinem Mitgliedsbeitrag zur EU ­allerdings umfangreiche Vorteile. Neben dem Anstieg von Wachstum und Beschäftigung aufgrund des größeren Binnenmarktes fließen zum Beispiel Gelder aus der Regional­förderung direkt nach Österreich. Aber auch die Förderung anderer ärmerer Mitgliedsstaaten wirkt sich indirekt positiv auf Österreich aus, da die Kaufkraft in diesen Ländern erhöht wird und verstärkt öffentliche Investitionen durchgeführt werden, was wiederum die Absatzchancen öster­reichischer Unternehmen erhöht. Aller­dings sind das derzeit schwache Wirtschaftswachstum und chronische ­Ungleichentwicklung zwischen den Mitgliedstaaten Ausdruck einer immer noch mangelnden Schockresistenz der EU. Aus diesem Grund wurde ein Prozess zur Vollendung der WWU eingeleitet, wie er im Fünf-Präsidenten- Bericht aus dem Jahr 2015 skizziert ist, auf dessen Basis diesen Problemen entgegengewirkt werden soll.

Bei der Frage, inwieweit die EU demokratisch ist, muss beachtet werden, dass die EU aufgrund ihrer besonderen Gestalt (zwischen Staatenbund und Bundesstaat) nicht an nationalstaatlichen Demokratiestandards gemessen werden kann. Vielmehr können die zahlreichen Institutionen, Ebenen und Verfahren der EU als erfolgreicher und beispielgebender laufender Versuch gewertet werden, Demokratie für eine Situation wachsender internationaler Verflechtung neu zu erfinden. Außerdem ersetzt die EU den Nationalstaat und seine demokratischen Verfahren nur in manchen Bereichen, während sie ihn in anderen vor allem ergänzt. Die voranschreitende Vertiefung der EU erfordert in Zukunft auch deren ­verstärkte demokratische Legitimierung; z. B. in Form europaparlamentarischer Kontrolle gemeinschaftlicher Institutionen.

Letztendlich ist die EU ein Friedens­projekt, denn der eigentliche Antrieb zur europäischen Integration war eine Wiederholung der Gräuel des Zweiten Weltkriegs zu verhindern. In unsich­eren Zeiten gewinnt die erfolgreiche Vermeidung einer Eskalation zwischenstaatlicher Konflikte unter den Mitgliedstaaten als eine der wertvollsten Errungenschaften der europäischen Integration an Bedeutung. Auf globaler Ebene stärkt die EU die Rolle Europas bei der Vermeidung oder Schlichtung internationaler Konflikte. Europa kann auch in diesem Bereich ein Global Player sein, so wie es einzelne europäische Länder nie könnten.

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1 Oesterreichische Nationalbank, Abteilung für volkswirtschaftliche Analysen, christian.beer@oenb.at, christian.ragacs@oenb.at; Abteilung für die Analyse wirtschaftlicher Entwicklungen im Ausland, christianalexander.belabed@oenb.at, andreas.breitenfellner@oenb.at; Abteilung für Integrationsangelegenheiten und internationale Finanzorganisationen, beat.weber@oenb.at. Kasten 4 wurde von franz.nauschnigg@oenb.at verfasst. In Kasten 1 sowie Kapitel 3 wurden Materialien von Paul Schmidt (Österreichische Gesellschaft für Europapolitik) eingearbeitet. Vielen Dank an Ernest Gnan, Walpurga Köhler-Töglhofer, Claudia Kwapil, Franz Nauschnigg, Doris Prammer, Beate Resch, Lukas Reiss, Doris Ritzberger-Grünwald, Stefan Schmitz, Alfred Stiglbauer und Maria Valderrama (alle OeNB) sowie Fritz Breuss (WIFO) für die Diskussion und wertvolle Unterstützung.

2 Zur Geschichte Österreichs auf dem Weg in die EU siehe auch Breuss (1996) und Gehler (2002).

3 In EK (2016i) wird Arbeitslosigkeit von 58% der Österreicher(innen) als größte Herausforderung für die EU ­genannt, gefolgt von Migrationsfragen (41%) und Staatsverschuldung (39%).

4 Die wesentlichen Bestimmungen finden sich im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (EU, 2012).

5 Es ist umstritten, ob das Freihandelsabkommen mit Kanada (CETA) in die alleinige Kompetenz der EU fällt. So ist etwa der Rechts-, Legislativ- und Wissenschaftliche Dienst der österreichischen Parlamentsdirektion der Meinung, dass von CETA auch nationale Kompetenzen betroffen sind, weshalb das Abkommen als gemischtes Abkommen sowohl der Kommission als auch ihrer Mitgliedstaaten abgeschlossen werden muss (Österreichische Parlamentsdirektion, 2016). Auch wenn die EU-Kommission dieser Auffassung nicht folgt, hat sie zugestimmt CETA als ­gemischtes Abkommen zu behandeln (EK, 2016j).

6 Siehe IMF (2013) für Deutschland – Österreichs wichtigstes Exportzielland.

7 Die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate der Bevölkerung in den Jahren 2010 bis 2016 wird laut UNFPA (2016) in den „mehr entwickelten Ländern“ bei 0,3 % und in der gesamten Welt bei 1,2 % liegen.

8 Das gesamte Bevölkerungswachstum Österreichs zwischen den Jahren 2008 und 2015 lag bei 3,7 %, die Bevölkerung mit österreichischer Staatsbürgerschaft ging im gleichen Zeitraum aber um 0,7 % zurück (eigene Berechnungen nach Daten von Statistik Austria, 2016b). Die Zuwanderung wird nicht ausreichen, um den Rückgang der Zahl der Personen im erwerbsfähigen Alter zu verhindern (Biffl et al., 2010). Für neuere Schätzungen sei IIASA (2016) empfohlen.

9 Für einen Überblick zur internationalen Migration sei United Nations (2016) empfohlen.

10 Die wesentlichen Bestimmungen finden sich im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (EU, 2012).

11 Das bedeutet auch, dass EU-Bürger(innen), die nach Österreich kommen, in Österreich grundsätzlich dann ­Sozialleistungen (etwa Leistungen der Kranken- und Unfallversicherung, Kinderbeihilfe bzw. Arbeitslosenversicherungsgeld und Notstandshilfe) beziehen können, wenn sie eine Beschäftigung vorweisen bzw. über eine gewisse Mindestdauer ­beschäftigt waren. Etwaige Leistungen aus der Mindestsicherung sind für arbeitsfähige Personen mit der Verpflichtung verbunden, dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen.

12 Allerdings hat die Erfahrung mit der erhöhten Zuwanderung von Flüchtlingen aus Krisengebieten seit 2015 Schwachstellen in der Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten offengelegt (z. B. bei der Kontrolle der Außengrenzen oder der Koordination von Migration). Dies hat in einigen Mitgliedstaaten dazu geführt, dass die im Schengener Abkommen vereinbarte intensivierte Reisefreiheit vorübergehend ausgesetzt wurde.

13 Zu möglichen negativen Auswirkungen von Transaktionskosten auf die Wachstumsrate einer Ökonomie siehe etwa Goo (2011) und zu dem Zusammenhang zwischen Handel und Wachstum Wälde und Wood (2004).

14 Im Gegensatz zur Theorie absoluter Kostenvorteile (Smith, 1776/1986), zeigte Ricardo (1817/2001), dass Handel selbst dann zu Vorteilen führt, wenn ein Land bei allen Gütern absolute Kostenvorteile aufweist, sich aber auf Güter mit komparativen (relativen) Kostenvorteilen spezialisiert. Ein komparativer Kostenvorteil eines Landes liegt im Fall von zwei Gütern und zwei Ländern dann vor, wenn bei Spezialisierung auf die Produktion eines Produkts weniger des anderen Produkts aufgegeben werden muss (geringere Opportunitätskosten) als im anderen Land.

15 Das Single Rule Book gilt in allen EU-Mitgliedstaaten; an der Bankenunion nehmen grundsätzlich nur die Euroraum-Länder teil. Mitgliedstaaten außerhalb des Euroraums dürfen teilnehmen.

16 Die Auswirkungen von Direktinvestitionen auf das Wirtschaftswachstum werden in der Literatur widersprüchlich diskutiert. Als Beispiele neuer Literatur, die empirische Belege für wachstumsfördernde Wirkung von Direktinvestitionen aufzeigen seien Pegkas (2015), Bhattarai (2016) und Herzer (2010) genannt.

17 F&E ist gemäß der traditionellen neoklassischen Wachstumstheorie (Solow 1956) der zentrale Wachstumstreiber; das BIP pro Kopf wächst mit der Rate des exogenen, also durch das Modell selbst nicht erklärten, technischen Fortschritt. In neueren Ansätzen der Wachstumstheorie wird Wachstum im jeweiligen Modell selbst erklärt. Wachstum basiert hier etwa auf der Akkumulation von Humankapital (Lucas, 1988 – positive externe Effekte des Bestands an Humankapital), auf Innovationen (Romer, 1990 – Humankapital und die hiermit verbundenen „teilweise nichtrivalisierenden Ideen“) oder auf F&E Ausgaben, die über Monopolprofite finanziert werden (nach Schumpeter, 1911/1964).

18 Dieses Argument ist in der theoretischen Literatur aber umstritten: Nach Schumpeter (1911/1964) wird Wachstum nur von Monopolen erzeugt, da diese ökonomische Profite erzielen können, die wiederum investiert werden. Auf dieser Idee basiert ein eigener Forschungszweig der Wachstumstheorie. Für eine Einführung sei Aghion und Howitt (1998), Kapitel 2, für eine genauere Diskussion dieses Widerspruchs sei Aghion und Griffith (2008) empfohlen.

19 Für Theorien, die nachfrageseitige Faktoren für das Wachstum betonen siehe etwa Blecker (2011), Dutt (2011), Lavoie (1992), Steindl (1952, 1979) oder Kaldor (1957).

20 Für einen Überblick über ältere Untersuchungen sei Badinger und Breuss (2011) empfohlen, die die relativ geringe Anzahl von Auswirkungsstudien auf deren vergleichsweise schwierige Durchführbarkeit gegenüber jenen Arbeiten zurückführen, die vor einem Integrationsschritt die potenziellen Auswirkungen abschätzen. Spezifische Studien zur Währungsunion werden im nächsten Kapitel präsentiert. Wir gehen in dieser Untersuchung nicht genauer auf die makroökonomischen Auswirkungen eines Austritts aus der EU und dem Eurosystem ein (Keuschnigg und ­Sardadvar, 2016).

21 Es werden also auch Ereignisse, die zu stärkerer Integration geführt haben, betrachtet und nicht nur offizielle ­Integrationsschritte (z. B.: EU-Beitritte). In dieser Hinsicht gehen die vorliegenden Studien unterschiedlich vor.

22 Die Autoren begründen die Einschränkung des Untersuchungszeitraums mit 2008 damit, dass die von ihnen gewählte Methode der synthetischen Kontrolle nicht geeignet ist, außergewöhnliche Ereignisse, wie die Wirtschafts- und Finanzkrise, zu berücksichtigen. Unter anderem ist die Einschränkung des Untersuchungszeitraums der ­Grund dafür, dass Boockmann et al. (2015) geringere Effekte als Breuss (2016) finden.

23 Boockmann et al. (2015) führen die Unterschiede zu Campos et al. (2014) auf Datenrevisionen zurück.

24 Dieser Kasten beruht auf Nauschnigg (2011, 2016). Für eine Analyse der unterschiedlichen Entwicklungen in ­Österreich und in der Schweiz seien auch die Arbeiten von Breuss (2007, 2012) empfohlen.

25 Im globalen Wettbewerbsranking des World Economic Forum für 2014–2015 lag die Schweiz auf dem ersten und Österreich auf dem einundzwanzigsten Platz.

26 Um die Problematik dieser Vergleiche näher auszuführen, sei ein fiktives Beispiele genannt: Für ein exportorientiertes Unternehmen in einer spezifischen Branche sei seit dem EU-Beitritt ein Rückgang der Stundenentlohnung festzustellen. Hieraus alleine kann nicht geschlossen werden, dass daran die europäische Integration schuld sei. Denn möglicherweise hat das Unternehmen nur wegen der verbesserten Exportbedingungen aufgrund des EU- ­Beitritts überlebt. Im Alternativszenario ohne EU käme es also zu einem vollkommenen Beschäftigungs- und ­daher auch Lohnverlust.

27 Der Gini-Koeffizient bzgl. der verfügbaren Einkommen hat sich zwischen 1995 und 2015 kaum verändert (von 27 % auf 27,2 %), wobei allerdings Strukturbrüche im Datensatz vorliegen. Im europäischen Vergleich sind die ­österreichischen Einkommen relativ gleich verteilt (Eurostat, 2016). Allerdings ist die Lohnquote (bereinigt und unbereinigt sowie netto und brutto) insgesamt gesunken und auch innerhalb der Löhne nahm die Ungleichheit zu, selbst wenn man um den Anstieg der Teilzeitbeschäftigung bereinigt (Mayrhuber et al., 2015). Für die Entwicklung der Vermögen erlaubt die Datenlage bislang weniger genaue Aussagen (Piketty, 2014). Im Eurosystem wird diesem Problem seit einigen Jahren mit regelmäßigen Umfragen zu begegnen versucht (EZB, 2016a).

28 Die Mitgliedschaft half darüber hinaus, auch die negativen Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise auf den Arbeitsmarkt zu mildern. Dies wurde insbesondere durch die gemeinsame Geldpolitik ­ermöglicht, die dazu beigetragen hat, die Auswirkungen der Krise abzufedern (siehe Kapitel 3).

29 Die demografischen Prognosen von Statistik Austria (Statistik Austria, 2016b) weisen auf einen auch in Zukunft sinkenden Anteil dieser Altersgruppe.

30 Der Zuwachs ausländischer Arbeitskräfte ist historisch nicht monokausal auf die EU zurückzuführen. Migration ist in den letzten Jahrhunderten ein Dauerfaktor der österreichischen Geschichte, der wenig mit der EU-Mitgliedschaft zu tun hat. Geopolitische Ereignisse haben Migration schubweise ausgelöst, und der Arbeitskräftebedarf in Österreich hat sie zeitweise aktiv angezogen. Staatliche Steuerung hat mit oder ohne EU nur begrenzten Einfluss auf Zuwanderung. Ein Verbot von Zuwanderung führt vor allem zu einer Illegalisierung jener, die trotzdem ­zuwandern. Wer keinen legalen Aufenthaltstitel besitzt, wird Schwarzarbeiter(in) und ist gewerkschaftlich nicht organisierbar. Ein Reservoir rechtloser Billigkonkurrenz für den offiziellen Arbeitsmarkt unterminiert Löhne und Sozialrechte im Inland.

31 Für einen Literaturüberblick zu den Wirkungen von Migration auf den Arbeitsmarkt siehe Huber (2016).

32 Für eine Diskussion der Auswirkungen von Mitarbeiterentsendungen siehe etwa Riesenfelder et al. (2012).

33 Gemäß Breuss (2010, 2016) hat die EU-Integration Druck auf die Löhne ausgeübt.

34 Schweighofer (2012) verweist auf mögliche Substitution in spezifischen Brachen. Der Gesamteffekt bleibt aber ­unklar. Schwaighofer (2014) analysiert Verdrängungsprozesse auf dem österreichischen Arbeitsmarkt, führt aber aus, dass zur exakten Analyse von Verdrängungseffekten detaillierte Mikrodaten notwendig sind. Er findet mit ­aggregierten Daten Anzeichen von Substitutionseffekten. Aber auch hier wird kein Vergleich mit einem Alternativszenario ohne europäische Integration vorgenommen. Für die ältere Diskussion sei Winter-Ebmer und Zweimüller (1999) empfohlen. Bei der ökonomischen Betrachtung des Zuzugs ist auch zu berücksichtigen, dass die höhere ­Beschäftigung in Österreich aufgrund des Zuzugs zu einem größeren finanziellen Spielraum für Ausgaben, insbesondere für aktive Arbeitsmarktpolitik, sowie zu einer besseren Finanzierungsbasis des Sozialsystems (v.a. des ­Pensionssystems) führt.

35 Seit 2011 liegt die Inflationsrate in Österreich systematisch höher als im Durchschnitt des Euroraums. Hauptfaktoren waren die höheren Inflationsbeiträge der Dienstleistungen.

36 Zur Inflation in Österreich seit Gründung der OeNB im Jahr 1816 siehe Beer et al. (2016).

37 Für einen Überblick über die geldpolitischen Instrumente des Eurosystems siehe EZB (2016b).

38 Ob die Währungsunion zu einer Zunahme der Handelsaktivitäten zwischen den Euroraum-Ländern geführt hat, ist empirisch nicht eindeutig. Für eine rezente Analyse siehe Glick und Rose (2015).

39 Auch in diesem Kapitel gehen wir nur auf rezente Literatur ein. Für einen Überblick über frühere Arbeiten siehe Badinger und Breuss (2011) und Beer (2011).

40 Das Alternativszenario ist, dass die Währungsunion gar nicht zustande gekommen wäre. Es ist also ein anderes Alternativszenario als Österreichs Nichtmitgliedschaft in der Währungsunion als in Breuss (2016).

41 Siehe Kasten 4: Geht es der Schweiz außerhalb der EU nicht auch gut?

42 Die Verwaltung der EU ist vergleichsweise schlank. Die EU-Kommission hat rund 33.000 Mitarbeiter(innen), das EU-Parlament rund 6.000. Zum Vergleich arbeiten alleine in der Verwaltung Hamburgs rund 70.000 Menschen oder bei den österreichischen Sozialversicherungsträgern etwa 25.000 Menschen, wenngleich sich natürlich die Aufgaben einer Stadtverwaltung oder österreichischen Sozialversicherung grundlegend von jenen der EU-Institutionen unterscheiden.

43 Allerdings kann es zu negativen Auswirkungen kommen, wenn Student(innen) aus Ländern mit relativ stark reglementiertem Zugang zu tertiärer Bildung (Beispiel: Numerus Clausus) ohne Beschränkung auf Länder mit sehr ­offenem Zugang ausweichen können. Dies gilt insbesondere, wenn Student(innen) nach dem Studium nicht in dem Land bleiben, in dem sie die Ausbildung genossen haben und daher für das studiumfinanzierende Land die positiven Effekte der Beschäftigung hochgebildeter Menschen nicht realisiert werden können.

44 Auch Nichtmitglieder (etwa die EWR-Mitgliedsländer außerhalb der EU oder die Schweiz) leisten Beiträge, um am Binnenmarkt teilnehmen zu können. Diese Länder genießen allerdings nicht die vollen Vorzüge einer EU-­Mitgliedschaft (siehe auch Kasten 4).

45 Die EU-Finanzminister stimmten Ende 2016 dafür, dass der Europäische Fonds für strategische Investitionen (EFSI) bis 2020 verlängert und aufgestockt werden soll. Über die Gesamtlaufzeit von ca. 6 Jahren sollen Investitionen in der Höhe von mindestens 500 Mrd EUR ausgelöst werden.

46 Siehe Blanchard und Leigh (2013), Coenen et al. (2013) und Batini et al. (2014) für einen Überblick; Almunia et al. (2010) für historische Evidenz.

47 Bemühungen der Fiskalpolitik können durch Lohnpolitik unterstützt werden. Höhere Lohnsteigerungen würden in Ländern mit sehr hohen Leistungsbilanzüberschüssen helfen, den Überschuss zu reduzieren und damit den Peripherieländern Spielraum zur Anpassung ihrer Volkswirtschaften geben. Gächter et al. (2015) schlagen eine Lohnsetzungsregel für den Euroraum, abhängig vom Produktivitätswachstum und Inflationsziel, vor.

48 Die OECD (2016) empfiehlt eine weniger strenge Auslegung des Stabilitäts- und Wachstumspakts und die Einführung einer „goldenen Investitionsregel“, nach der öffentliche Investitionen vom Defizitkriterium ausgenommen werden sollen. Weiters empfiehlt die OECD eine Änderung der Regeln bezüglich der Anleihekäufe durch die EZB, so dass bevorzugt Anleihen, die öffentliche Investitionen finanzieren, angekauft werden sollen.

49 Als Erinnerung an die Schuman-Erklärung wird dieser Tag jährlich als „Europatag“ gefeiert.

50 Dieser Ansatz wird als „Jean-Monnet-Effekt“ beziehungsweise „Methode Monnet“ bezeichnet. Vereinfacht besagt er, dass man zunächst über eine wirtschaftliche Integration (damals Kohle und Stahl) versucht, später eine politische Integration (damals zwischen den zuvor verfeindeten Staaten Frankreich und Deutschland) zu erreichen. Der als „Schuman-Plan“ bekannte Vorschlag sollte ursprünglich nach seinem Erfinder Monnet-Plan benannt werden.

51 Laut Maastricht-Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts vom 12.Oktober 1993 ist die EU ein „Staatenverbund“ (EU, 1993). Mit diesem neuen Begriff wollte der Gerichtshof die besondere Form der EU charakterisieren.

52 Gemäß einer Umfrage im Oktober 2016 wird in Österreich eine „Vertiefung der Zusammenarbeit der EU-­Mitgliedstaaten“ von 47% der Befragten als „sehr wichtig“ und von 38% als „wichtig“ empfunden (ÖGfE, 2016a).

53 Zur EU-Erweiterung siehe EUR-Lex (2016).hvkh

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