O-SII-Puffer

Große, vernetzte und komplexe Banken sind systemrelevant. Eine Schieflage oder Fehlfunktion einer solchen Bank bringt hohe Kosten für die Gesellschaft mit sich. Die Finanzkrise 2008 hat gezeigt, dass diese Kosten so hoch sein können, dass Regierungen diese Banken eher retten, anstatt sie wie andere Unternehmen aus dem Markt austreten zu lassen. Diese Banken galten als „too big to fail“. Bankenrettungen können teuer für die Gesellschaft sein, denn sie werden mit Steuergeld finanziert, das dann für andere Zwecke nicht mehr zur Verfügung steht.

Nicht nur potenzielle Verluste für Steuerzahler:innen, sondern auch verzerrte Anreize („moral hazard“) sind eine Folge von „too big to fail“. Unter der Annahme, dass eine systemrelevante Bank durch die öffentliche Hand gerettet wird, sind Gläubiger:innen bereit, dieser Bank billiger Kredit zu geben, als einer Bank, die nicht systemrelevant ist. Mit diesen finanziellen Mitteln kann die Bank weiterwachsen bzw. höhere Risiken eingehen. Kleine und mittelgroße Banken haben ihrerseits einen Anreiz, schnell zu wachsen, um selbst systemrelevant zu werden, auch wenn dabei z. B. Abstriche bei der Kreditqualität neuer Kunden gemacht werden müssen. Dieses Wachstum basiert in erster Linie auf Fremdkapital, das in Krisensituationen weniger verlusttragend ist als Eigenkapital. Diese verzerrten Anreize sind in Abbildung 1 schematisch dargestellt.

Der Zweck des O-SII-Puffers ist, diese fehlgeleiteten Anreize und die verzerrte Wettbewerbssituation zu berichtigen und damit potenzielle externe Kosten im Fall eines Scheiterns einer Bank zu minimieren.

Der O-SII-Puffer zählt zu den makroprudenziellen Kapitalpuffern, die strukturelle Risiken erfassen und ist im europäischen Rahmenwerk verankert (Eigenkapitalverordnung und -Richtlinie). Er ist damit Teil der aufsichtlichen Eigenmittelanforderungen an die Banken, die in nationalem Recht umgesetzt sind (§ 23d Bankwesengesetz (BWG)). Die betroffenen Banken müssen mehr hartes Eigenkapital im Verhältnis zu den von ihnen eingegangenen Risiken vorhalten. Damit wird die Resilienz dieser Banken gestärkt, die Anreizproblematik gemindert und die Wahrscheinlichkeit einer notwendigen Rettung durch die öffentliche Hand reduziert.

Die OeNB identifiziert jährlich jene Banken, die mit einem O-SII-Puffer zu belegen sind, und legt ein entsprechendes Gutachten dem Finanzmarktstabilitätsgremium (FMSG) vor. Das FMSG empfiehlt auf dieser Grundlage der FMA, die rechtlich notwendigen Schritte zu setzen (§ 23d BWG). Die Einhaltung der Pufferanforderungen durch die Banken wird laufend überprüft. Erfüllt eine Bank oder Bankengruppe die O-SII-Pufferanforderung nicht vollständig, muss sie u. a. Ausschüttungen beschränken und einen Kapitalerhaltungsplan erstellen (§ 24 BWG). Informationen über die aktuelle Festsetzung des O-SII-Puffers in Österreich sind auf der Website des FMSG sowie der FMA zu finden.

Die globale Finanz- und Wirtschaftskrise der Jahre 2007 bis 2009 führte vor Augen, dass dem „Too Big To Fail“-Problem entgegengewirkt werden musste. Die Bank of International Settlements (BIS) publizierte daher im Jahr 2011 Regeln zur Identifikation global systemrelevanter Banken (Global Systemically Important Institutions = GSIIs) gefolgt von Regeln zur Identifikation national systemrelevanter Banken.

Jene Banken, die als systemrelevant eingestuft werden, müssen höhere Kapitalpuffer halten. Erstens verringert sich dadurch die Wahrscheinlichkeit, dass diese systemrelevanten Banken in Schieflage geraten bzw. Fehlfunktionen aufweisen. Zweitens erhöhen sich die Refinanzierungskosten durch einen höheren erforderlichen Eigenmittelanteil dieser Banken, da Eigenkapital in der Refinanzierung teurer ist als Fremdkapital. Dies wirkt dem Wettbewerbsvorteil der systemrelevanten Banken und dem Anreiz, selbst systemrelevant zu werden, entgegen.

Zudem bedeutet die Verpflichtung mehr (teures) Eigenkapital zu halten als kleine Banken, dass systemrelevante Banken einen Anreiz haben, ihren systemischen Fußabdruck zu reduzieren. Dies kann beispielsweise durch die Reduktion der Komplexität der Geschäfte, durch das Abreifen von Forderungen, den Verkauf von Portfolien oder durch eine Spaltung der Bank in Teile geschehen.

Die Erforderlichkeit eines regulatorischen Eingriffes ergibt sich sowohl auf theoretischer als auch empirischer Basis. Systemrelevante Banken können ein Risiko für das gesamte Finanzsystem eines Landes bzw. des Euroraums darstellen. Durch die systemische Relevanz und der Antizipation von dadurch bedingten staatlichen Hilfsmaßnahmen im Krisenfall entsteht zudem Moral Hazard. Die damit einhergehende implizite Staatsgarantie reduziert die Refinanzierungskosten dieser systemrelevanten Banken, wodurch dieses Problem verstärkt wird. Systemrelevante Banken gehen damit überproportionale Risiken ein, die zu externen Kosten für andere Banken sowie für Nicht-Banken führen können. Empirisch sind gerade in der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise der Jahre 2007 bis 2009 die systemischen Risiken im Zusammenhang mit dem „Too Big To Fail“-Problem schlagend geworden.

Der O-SII-Puffer stellt darüber hinaus das gelindeste Mittel dar, um derartige Systemrisiken zu adressieren. Dies deshalb, da die rechtlichen Konsequenzen der Nichterfüllung gemäß § 24 BWG lediglich eine proportional gestaffelte Ausschüttungsbeschränkung, eine Beschränkung der Managerboni und der Ausschüttung von Additional Tier 1-Coupons (AT1) sowie die Vorlage eines Kapitalerhaltungsplanes umfassen.

Bei der Analyse systemischer Risiken verfolgt die OeNB einen umfassenden, integrierten Ansatz, der auf Konsistenz zwischen makroprudenzieller Aufsicht, Abwicklung und Einlagensicherung abzielt. Die makroprudenziellen Kapitalpuffer (einschließlich O-SII-Puffer), die Tragfähigkeit der Einlagensicherung sowie die Glaubwürdigkeit und Durchführbarkeit von Abwicklungen werden evaluiert und die Ergebnisse zusammengeführt. So kann einerseits sichergestellt werden, dass Banken, die in diesen Bereichen systemischen Risiken besonders ausgesetzt sind bzw. zu diesen in erhöhtem Maße beitragen, mit höheren Kapitalpuffererfordernissen belegt werden, um sie krisenfester zu machen. Andererseits können diese Banken im Ernstfall auch besser abgewickelt werden. Die zusätzlichen Kapitalpuffer ermöglichen es, dass die gesamtwirtschaftlichen Kosten eines Marktaustritts einer Bank auch im Bankensystem getragen und damit für die Realwirtschaft reduziert werden. Das österreichische Bankensystem ist dadurch in der Lage, größeren Schocks standzuhalten.

Wann gilt eine Bank als systemrelevant?

Die EBA gibt EU-weit das Verfahren vor, anhand dessen Banken als systemrelevant identifiziert werden (Leitlinie EBA/GL/2014/10). Die EBA-Leitlinie steht wiederum im Einklang mit den globalen Vorgaben der Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIZ). Die rechtlichen Vorgaben für dieses Verfahren finden sich im europäischen Recht in der Eigenkapitalrichtlinie (Art. 131 CRD IV) und in der österreichischen Umsetzung im Bankwesengesetz (§ 23d BWG). Banken, die global systemrelevant sind, werden als G-SIBs („global systemically important banks“) bezeichnet und jährlich in einer Kooperation von nationalen (für Österreich: OeNB und FMA) und internationalen Aufsichtsinstitutionen (EZB, EBA und FSB) identifiziert. Österreich hat derzeit keine G-SIBs.

National systemrelevante Banken (O-SIIs) werden jährlich in einem Gutachten der OeNB identifiziert. Die OeNB übermittelt diese Gutachten an die FMA, die die rechtlich notwendigen Schritte setzt (§ 23d BWG). Ziel ist es, größtmögliche Stabilität bei der Auswahl der Banken und Kalibrierung der Pufferhöhen zu gewährleisten. Das heißt, kurzfristige Volatilitäten sollen nicht zu Puffersetzungen bzw. -aufhebungen führen.

Die EBA-Leitlinie sieht zwei Schritte zur Identifikation von systemrelevanten Banken vor. Im ersten Schritt werden zehn Indikatoren herangezogen. Diese zielen darauf ab, große, signifikante, komplexe und vernetzte Banken mit einem vereinheitlichten Verfahren zu identifizieren. Tabelle 1 listet die seitens der EBA vorgegebenen Indikatoren inkl. deren Gewichtung auf.

Die Werte jeder Bank werden in Verhältnis zum Gesamtaggregat des Bankenmarktes gesetzt. Beispielsweise weist eine Bank mit 200 Mrd EUR Bilanzsumme bei einem Gesamtaggregat des Bankenmarktes von 1.000 Mrd EUR einen Wert von 20 % auf. Für jede Bank wird in Folge das gewichtete Mittel der zehn Indikatoren erstellt (die Gewichtung ist der Tabelle 1 zu entnehmen) und anschließend mit 10.000 multipliziert. Der so errechnete „EBA-Score“ bildet eine wesentliche Grundlage für die Identifikation der systemrelevanten Banken. Banken mit einem Score von über 275 werden automatisch als O-SII klassifiziert. Je nach errechnetem Score fallen Banken (mit einem Score ≥ 275) in eine von drei Subkategorien („Buckets“). Je Bucket ist eine spezifische Pufferhöhe vorgesehen (siehe Tabelle 2).

In einem zweiten Schritt nützen die nationalen Aufsichtsbehörden ihre spezifische Expertise, um sicherzustellen, dass alle systemrelevanten Banken als O-SIIs erkannt werden, auch wenn man diese im Zuge des ersten Schritts nicht identifiziert hätte. Dieser zweite Schritt („supervisory judgement“) umfasst für Österreich folgende Erweiterungen:

Verstärkter Österreich-Bezug

Motivation: Die EBA-Methodik zielt darauf ab, systemrelevante Banken für den österreichischen Finanzsektor zu identifizieren. Die im ersten Schritt der EBA-Methodik aufgelisteten Indikatoren haben jedoch einen starken europäischen Fokus. So wird die Bedeutung für die Wirtschaft anhand der EU-weiten Einlagen von Haushalten und nicht-finanziellen Unternehmen sowie anhand der Kredite an diese gemessen.

Erweiterung: In einer Parallelrechnung werden EU-Größen durch die entsprechenden österreichischen Substitute ersetzt, d. h. der Indikator „Einlagen aus dem privaten Sektor innerhalb der EU“ durch „Einlagen aus dem privaten Sektor in Österreich“ und der Indikator „Darlehen an den privaten Sektor innerhalb der EU“ durch „Darlehen an den privaten Sektor in Österreich“. Das Ergebnis ist der AT-EBA-Score. Er ersetzt den ursprünglichen Score (errechnet mit den herkömmlichen Indikatoren) nicht. Vielmehr wird das Maximum dieser beiden Scores herangezogen.

Zusammenschau mit den C&F-Tests und den Risiken des Einlagensicherungssystems

Motivation: Die Erkenntnisse der Credibility-and-Feasibility- (C&F-)Tests im Rahmen der Abwicklungsplanung, der Analysen der Systemrisiken von tatsächlichen und hypothetischen Einlagensicherungsfällen und betreffend der Insolvenzfähigkeit einzelner Banken der OeNB zeigen, dass insbesondere Banken mit einem hohen Grad an gesicherten Einlagen eine starke Belastung des Einlagensicherungssystems darstellen können.

Gemäß Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz (ESAEG) hat der Ex-ante-Einlagensicherungsfonds im Vollausbau (2024) eine Kapazität von 0,8 % der gesicherten Einlagen aufzuweisen. Stand 2023 gibt es in Österreich drei Einlagensicherungseinrichtungen: Einlagensicherung Austria (ESA), Haftungsverbund Erste Bank und Sparkassen (sHaftung) und Österreichische Raiffeisensicherungssystem (ÖRS). Jede Bank ist Mitglied einer Einlagensicherungseinrichtungen. Im Einlagensicherungsfall wird zuerst auf die Ex‑ante-Mittel der betroffenen Einlagensicherung zurückgegriffen. Dann, sollte dies nicht ausreichen, werden Ex‑post-Sonderbeiträge von bis zu 0,5 % der gesicherten Einlagen der betroffenen Einlagensicherung eingehoben. Darüber hinaus ist gegebenenfalls für die Einlagensicherung vorgesehen, weitere Mittel über die 2. und 3. Stufe des Einlagensicherungssystems aufzunehmen. Dies gestaltet sich wie folgt: Sollten auch die Ex-post-Sonderbeiträge der betroffenen Einlagensicherung nicht ausreichen, werden in der 2. Stufe die Ex-ante-Einlagensicherungsfonds der nicht betroffenen Einlagensicherungseinrichtungen herangezogen bzw. sind auch Ex‑post-Sonderbeiträge dieser Mitgliedsbanken von bis zu 0,5 % ihrer gesicherten Einlagen zu leisten. Sollten die in den ersten beiden Stufen zur Verfügung gestellten Mittel nicht ausreichen, wären in der dritten Stufe erhöhte Sonderbeiträge von allen Banken beizutragen. Diese erhöhten Sonderbeiträge können die Banken auch mittels Kredits an die Einlagensicherungseinrichtung bereitstellen.

Erweiterung: Banken, die einen hohen Anteil der gesicherten Einlagen aufweisen, verursachen im Krisenfall potenziell hohe soziale Kosten durch eine Überlastung des Einlagensicherungssystems. Im Anlassfall muss davon ausgegangen werden, dass eine staatliche Garantie für die Einlagensicherung oder staatliche Hilfsmaßnahmen für diese Banken anstatt einer Insolvenz erforderlich sein könnten. Damit sind Banken mit einem hohen Anteil an gesicherten Einlagen zumindest als O-SII in Bucket 1 zu identifizieren.

Unkonsolidierte Ebene

Motivation: Banken können nicht nur auf konsolidierter, sondern auch auf unkonsolidierter (Einzelbank-)Ebene systemisch relevant sein. Während die Eigenkapitalausstattung auf Einzelbankebene in der Regel besser als auf konsolidierter Ebene ist, gibt es Beispiele, in denen das Gegenteil der Fall ist. Dann könnte die Einzelbankebene als erste von wirtschaftlichen Schwierigkeiten betroffen sein. Allfällige Kapitalreserven im Konzern könnten aufgrund insolvenzrechtlicher Barrieren der betreffenden Einzelbank nicht oder nicht zeitgerecht zur Verfügung stehen.

Erweiterung: Um auch auf Einzelbankebene ausreichend Kapital in Relation zur systemischen Relevanz vorzuhalten, wird ein O-SII-Puffer auch auf unkonsolidierter Ebene vergeben, sofern nicht die folgenden Bedingungen erfüllt sind: rechtlich verbindliche Verpflichtungen und ökonomisch ausreichende Mittel, ein Mitglied der Gruppe, das in Schieflage gekommen ist, zu stabilisieren; und die Schieflage des Mitgliedes bedeutet nicht automatisch die Schieflage der Gruppe selbst. In dem Fall kann davon ausgegangen werden, dass eine Schieflage der Bank zuerst gruppenintern gelöst wird und daher nur ein Puffer auf konsolidierter Ebene angebracht ist.

Nach der regulären Berechnung der Sektoraggregate auf höchster Ebene der Konsolidierung (bzw. auf Basis Einzelabschluss für Banken außerhalb eines Konzerns) werden auch die Einzelbankzahlen diesen Sektoraggregaten gegenübergestellt und so ein Score auf Einzelbankebene berechnet. Damit kann die systemische Relevanz der Einzelbankebene bestimmt werden, ohne dass es dadurch zu Doppelzählungen kommt. Auch betreffend die übrigen möglichen Gründe zur Aufnahme in die Liste der systemrelevanten Banken werden Banken auf Einzelbankebene in Betracht gezogen. Im Anschluss wird untersucht, ob diese Banken derart zentral für ihre Bankengruppe sind, sodass bei Schieflage der Bank automatisch die Schieflage der Gruppe selbst angenommen werden kann. Ist das nicht der Fall und bestehen in der Gruppe rechtlich verbindliche Verpflichtungen und ökonomisch ausreichende Mittel zur allfälligen Stützung der Bank, so ist von der Vergabe eines Puffers abzusehen.

Threshold-Ansatz

Motivation: Die EBA-Score-Berechnung beruht auf einem gewichteten Mittel. Dadurch kann eine hohe Relevanz einer Bank (beispielsweise „für die Realwirtschaft“) in einer Kategorie durch eine niedrige Relevanz in einer anderen Kategorie kompensiert werden. Diese Möglichkeit zur Kompensation ist aber nur zum Teil gerechtfertigt: Im Anlassfall bedeutet eine besonders hohe Relevanz in einem Bereich, dass eine reguläre Insolvenz als glaubwürdige Marktaustrittsoption nicht zur Verfügung steht.

Erweiterung: Weist eine Bank eine Systemrelevanz in einem Indikator auf, die derart ausgeprägt ist, dass, wären die anderen Indikatoren auf einem ähnlichen Score, die Bank bereits in Bucket 2 oder 3 fallen würde, so ist die Bank zumindest ein O-SII in Bucket 1. Ein Beispiel kann helfen, dies zu verdeutlichen. Man nehme an, Bank X vergibt 10 % aller Kredite an Privatpersonen und nichtfinanzielle Unternehmen in Österreich, ist also sehr bedeutend für die Kreditvergabe an private Haushalte und die Realwirtschaft in Österreich. Gleichzeitig weist Bank X bei den anderen Indikatoren (Tabelle 1) geringere Werte auf, sodass das gewichtete Mittel (der Score) unterhalb der Schwelle von 275 liegt, ab der eine Bank ein O-SII ist. Dementsprechend wäre Bank X aufgrund des EBA-Scores allein kein O-SII. Da jedoch geringe Anteile bei anderen Indikatoren (z. B. grenzüberschreitende Forderungen) nicht vollständig diese hohe Bedeutung für die Realwirtschaft kompensieren können, wird die Bank gemäß österreichischer O-SII-Methodik als systemrelevant eingestuft.

Betreffend die Höhe der Puffer sind die internationalen Minimumquoten der EZB zu berücksichtigen. Die Pufferhöhe wird auf Basis von internationalen Standards und rechtlichen Vorgaben bestimmt. Eine Kalibrierung basierend auf dem Equal Expected Impact Framework würde höhere Puffer, insbesondere für die größten Banken, ergeben. Auch wird eine etwaige Überlappung mit anderen regulatorischen Anforderungen in der Kalibrierung berücksichtigt. So wirken SyRP und O-SII-Puffer grundsätzlich komplementär, jedoch gibt es Überlappungsbereiche. Diese werden in einer umfassenden Analyse bereinigt.

Studien zu den Auswirkungen des O-SII-Puffers auf die Kreditvergabe zeigen, dass Banken die Kreditvergabe mittelfristig nur geringfügig einschränken, und dass diese Einschränkung insbesondere Kredite an andere Banken anstatt an nichtfinanzielle Unternehmen und Haushalte betrifft.

Informationen über die aktuell systemrelevanten Banken sind auf der Internetseite des FMSG sowie der FMA zu finden.

Vor der Einführung makroprudenzieller Maßnahmen (wie z. B. des O-SII-Puffers) werden die Auswirkungen der Maßnahme (Kosten und Nutzen) evaluiert.