SyRP – Systemrisikopuffer

Banken können strukturellen systemischen Risiken ausgesetzt sein, die die Stabilität des Bankensystems in seiner Gesamtheit gefährden oder von der Systemebene negativ auf die Banken wirken können. Derartige Risiken können beispielsweise aus der Größe des Bankensektors, aus der Ähnlichkeit der Geschäftsmodelle oder aus korrelierenden Risikopositionen vieler einzelner oder besonders signifikanter Banken entstehen. Auch Reputationsrisiken für weite Teile des Finanzsystems zählen dazu. 

Der Systemrisikopuffer (SyRP) soll eben diese strukturellen systemischen Risiken reduzieren. Damit trägt er zur Wahrung der Finanzmarktstabilität, Minderung der Systemgefährdung und Reduzierung des systemischen und prozyklisch wirkenden Risikos bei (§ 44c Nationalbankgesetz (NBG)). Er zählt zu den strukturellen makroprudenziellen Kapitalpuffern und ist im europäischen Rahmenwerk verankert (Eigenkapitalverordnung und -richtlinie). Er ist damit Teil der aufsichtlichen Eigenmittelanforderungen an Banken, die in nationalem Recht umgesetzt sind (§ 23e Bankwesengesetz (BWG)). Der SyRP kann in Schritten von 0,5 Prozentpunkten ausgestaltet sein und deren Vielfachem angepasst werden.

Die OeNB identifiziert in einem Gutachten jene Banken, die mit einem SyRP zu belegen sind. Dieses Gutachten wird dem Finanzmarktstabilitätsgremium (FMSG) vorgelegt. Das FMSG empfiehlt auf dieser Grundlage der FMA, die rechtlich notwendigen Schritte zu setzen (§ 23e BWG). Die behördliche Überprüfung des SyRP (u. a. Prüfung der Höhe der Systemrisiken, der Angemessenheit der Pufferhöhe und der Auswahl der mit dem SyRP belegten Banken) muss zumindest alle zwei Jahre erfolgen. Die Einhaltung der Pufferanforderungen durch die Banken wird laufend überprüft. Erfüllt eine Bank oder Bankengruppe die SyRP-Anforderung nicht vollständig, so muss sie u. a. Ausschüttungen beschränken und einen Kapitalerhaltungsplan erstellen (§ 24 BWG).

Informationen über die aktuelle Festsetzung des SyRP in Österreich sind auf der Website des FMSG sowie der FMA zu finden.

Liegen strukturelle Systemrisiken im Bankenmarkt vor, ist der SyRP geeignet, um diese Risiken zu adressieren. Die durch den SyRP entstehenden höheren Kapitalanforderungen bei den betroffenen Banken wirken über zwei Transmissionskanäle: eine Stärkung der Resilienz gegenüber strukturellen Systemrisiken in Banken, die mit dem SyRP belegt sind, und eine mögliche Reduktion der strukturellen Systemrisiken selbst.

Höhere Kapitalanforderungen durch den SyRP sind geeignet, die Widerstandsfähigkeit (Resilienz) der Banken gegenüber Systemrisiken zu erhöhen. Ein höherer SyRP gewährleistet, dass die betroffene Bank mehr Kapital im Verhältnis zum Risiko hält. Dadurch steht der Bank mehr Kapital zur Absorption von Verlusten im Krisenfall zur Verfügung. Die Wahrscheinlichkeit einer Krise als auch deren Kosten können verringert werden.

Höhere Kapitalanforderungen durch den SyRP können Banken auch als Anreiz dienen, ihre Beiträge zu beziehungsweise Exponiertheit gegenüber den identifizierten Systemrisiken zu reduzieren. Der Anreiz liegt darin, dass niedrigere Kapitalanforderungen mit geringeren Kosten für die betroffenen Banken einhergehen. Adaptiert nun eine Bank ihre Bilanz derart, dass jene Indikatoren „fallen“, welche für die Feststellung der Systemrisiken herangezogen werden, so reduziert sich ihr Beitrag zum Systemrisiko (z.B. durch eine stärkere Diversifizierung des Geschäfts, den Verkauf von Portfolien oder Änderungen in den Eigentümerstrukturen). Das Systemrisiko für den Gesamtmarkt kann dadurch über die Zeit sinken. Wird die Höhe des SyRP neu festgelegt, kann sich diese bei entsprechend hoher Risikoreduktion verringern. Eine Deaktivierung des SyRP ist möglich, wenn keine erhöhten strukturellen Systemrisiken mehr vorliegen. Im Gegensatz dazu wird der SyRP erhöht, wenn die Beiträge der Banken zu den Systemrisiken und damit das Systemrisiko per se steigen.

Insgesamt stärkt der SyRP bei Vorliegen von Systemrisiken die Finanzmarktstabilität. Dies wirkt sich auch auf die Gesamtwirtschaft positiv aus. Die Einschätzung von Analyst:innen, Ratingagenturen und internationalen Institutionen verbessert sich und kann das Rating des Bankensystems bzw. des gesamten Landes positiv beeinflussen; in Folge können sich die Refinanzierungskosten der Finanzwirtschaft (und der Realwirtschaft) verringern.

Werden strukturelle Systemrisiken im Bankenmarkt identifiziert, ist eine Abwägung der verschiedenen aufsichtlichen Handlungsmöglichkeiten wesentlich, um eine bestmögliche, effektive Wirkung der aufsichtlichen Maßnahmen zu erzielen. Die Resilienz soll gegenüber den Systemrisiken erhöht bzw. die Systemrisiken verringert werden. Dabei werden Kosten und Nutzen sämtlicher makro- wie mikroprudenzieller Handlungsalternativen gemäß BWG und Capital Requirements Regulation (CRR) abgewogen. Auch „Nicht-Handeln“ wird in Betracht gezogen.

Im Fall von strukturellen systemischen Risiken stellt der SyRP das gelindeste Mittel dar. Bei der Kalibrierung der Pufferhöhe werden andere prudenzielle Maßnahmen, wie der Other Systemically Important Institutions (O-SII) Puffer, die Minimum requirements for own funds and eligible liabilities (MREL) oder der Aufbau des Abwicklungsfonds (Single Resolution Funds (SRF)) berücksichtigt. Die rechtlichen Konsequenzen bei Nichterfüllung des SyRP gemäß § 24 BWG sind eine proportional gestaffelte Ausschüttungsbeschränkung, eine Beschränkung der Managerboni und der Ausschüttung von Additional Tier 1 (AT1)-Coupons sowie die Vorlage eines Kapitalerhaltungsplanes.

Bei der Analyse systemischer Risiken verfolgt die OeNB einen umfassenden, integrierten Ansatz, der auf Konsistenz zwischen makroprudenzieller Aufsicht, Abwicklung und Einlagensicherung abzielt. Die makroprudenziellen Kapitalpuffer (einschließlich SyRP), die Tragfähigkeit der Einlagensicherung sowie die Glaubwürdigkeit und Durchführbarkeit von Abwicklungen werden evaluiert und die Ergebnisse zusammengeführt. So kann einerseits sichergestellt werden, dass Banken, die in diesen Bereichen systemischen Risiken besonders ausgesetzt sind bzw. zu diesen in erhöhtem Maße beitragen, mit höheren Kapitalpuffererfordernissen belegt werden. Damit werden sie krisenfester. Andererseits können diese Banken im Ernstfall auch besser abgewickelt werden. Die zusätzlichen Kapitalpuffer ermöglichen es, dass die gesamtwirtschaftlichen Kosten eines Marktaustritts im Bankensystem getragen und damit für die Realwirtschaft reduziert werden. Das österreichische Bankensystem ist dadurch in der Lage, größeren Schocks besser standzuhalten.

Die Analyse der strukturellen Systemrisiken des österreichischen Bankensektors bildet die Grundlage für eine Empfehlung, ob ein SyRP zur Wahrung der Finanzmarktstabilität als notwendig erachtet wird. Aus Sicht der Finanzmarktstabilität ergibt sich etwa ein erhöhtes strukturelles Systemrisiko auf Grund der spezifischen Kombination folgender Faktoren: Größe des Bankensektors, Vernetzung, Eigentümerstrukturen, Exponierung gegenüber aufstrebenden Volkswirtschaften, strukturelle Profitabilität, langfristiges strukturelles Spreadrisiko sowie Kapitalausstattung. Die aus dieser Kombination an Charakteristika möglichen strukturellen Systemrisiken betreffen große Teile des österreichischen Bankensektors und ergeben sich erst in der Zusammenschau aller Banken. Da der Bankensektor den österreichischen Finanzsektor dominiert, sind die identifizierten Systemrisiken für den gesamten Finanzsektor und folglich auch für die Realwirtschaft von großer Bedeutung.

Die Zusammenschau der identifizierten strukturellen Systemrisiken dient als Grundlage für die Kalibrierung der Pufferhöhe und Auswahl der Banken, die mit dem SyRP zu belegen sind. Dabei stehen zwei Risikobereiche im Vordergrund: die systemische Verwundbarkeit und das systemische Klumpenrisiko.

Die systemische Verwundbarkeit ist ein Risiko, das vom System auf die einzelne Bank durch starke Vernetzung und/oder öffentliche Eigentümerschaft wirkt. Die systemische Verwundbarkeit durch starke Vernetzung ist eine erhöhte Verwundbarkeit eines oder mehrerer Banken gegenüber Störungen im Finanzsystem oder Teilen davon, die sich aufgrund von Verflechtungen eines oder mehrerer Banken mit anderen Marktteilnehmer:innen, dem Finanzsystem generell und/oder der Realwirtschaft ergibt. Die systemische Verwundbarkeit in Bezug auf die öffentliche Eigentümerschaft beschreibt die besondere Gefahr, dass Bankenkrisen zu einer Belastung des öffentlichen Haushalts werden, wenn der Staat Bank-Eigentümer ist.

Das systemische Klumpenrisiko ist ein Risiko, das vom System auf die einzelne Bank wirkt, wenn gleichartige Risikopositionen der Kreditwirtschaft (beziehungsweise mehrerer Banken) ein systemisches Ausmaß annehmen und zu Störungen führen können, die schwerwiegende negative Auswirkungen auf das Finanzsystem und die Realwirtschaft entfalten können. In Österreich wird hierbei insbesondere auf die hohe Exponierung heimischer Banken gegenüber aufstrebenden Volkswirtschaften abgestellt.

Durch den Aufbau des SyRP sollen Banken mehr hartes Kernkapital im Verhältnis zu ihrem Risiko halten. Dadurch wird der inhärente Risikoteilungsmechanismus im Falle einer Krise im Bankensystem gestärkt. Auch soll sichergestellt werden, dass Banken Krisenkosten selbst tragen können.

Die Kalibrierung der SyRP unter Beachtung der Verhältnismäßigkeit erfolgt in einem vierstufigen Analyseprozess.

Die Grundlage bildet die Systemrisikoanalyse. Die dabei identifizierten Risikobereiche werden zur Auswahl jener Banken herangezogen, die mit einem SyRP zu belegen sind. Die Pufferhöhe wird anhand von drei verschiedenen Methoden kalibriert. Änderungen in den Systemrisiken und Überlappungen mit anderen rechtlichen Anforderungen werden dabei berücksichtigt. Abschließend wird auf Basis dieser Ergebnisse die individuelle Pufferhöhe je Bank kalibriert.

Wie werden die Banken ausgewählt?

Zur Gewährleistung der Verhältnismäßigkeit werden nur jene Banken mit einem SyRP belegt, die den beiden Risikobereichen „systemische Verwundbarkeit aufgrund der Vernetzung und/oder öffentlichen Eigentümerschaft“ und/oder „systemisches Klumpenrisiko“ besonders ausgesetzt sind. Zusätzlich müssen diese Banken ein Proportionalitätskriterium erfüllen, um mit dem SyRP belegt zu werden. Werden die Grenzwerte für die Indikatoren des jeweiligen Risikokanals überschritten, ist die Bank mit einem SyRP zu belegen. Ziel ist es, eine größtmögliche Stabilität in der Auswahl der Banken und Kalibrierung der Pufferhöhen zu gewährleisten, damit nicht kurzfristige Volatilitäten zu Puffersetzungen beziehungsweise -aufhebungen führen. Dafür werden die Aktivitäten der Banken und diesbezügliche Trends beobachtet und Informationen aus der Einzelbankaufsicht berücksichtigt. Die Bankenauswahl erfolgt separat auf konsolidierter und unkonsolidierter Ebene.

Die Bankenauswahl für das Risiko der systemischen Verwundbarkeit aufgrund der Vernetzung basiert auf folgenden Indikatoren: Anteil an gesicherten Einlagen, Position im österreichischen Bankennetzwerk und – als Proportionalitätskriterium – der Anteil der Bank an der aggregierten Bilanzsumme aller österreichischen Banken. Der Indikator-Anteil an den gesicherten Einlagen wird gewählt, da darauf der gesetzliche Verteilungsschlüssel für die Beitragspflichten der Banken bei Einlagensicherungsfällen aufbaut und diese beträchtliche Ansteckungseffekte auslösen können.

Die Bankenauswahl für das Risiko der systemischen Verwundbarkeit aufgrund der öffentlichen Eigentümerschaft erfolgt auf Basis folgender Indikatoren: Staatlicher Anteil an der Bank und – als Proportionalitätskriterium – der Anteil an der aggregierten Bilanzsumme.

Die Bankenauswahl für das systemische Klumpenrisiko basiert auf folgenden Indikatoren: ähnliches Geschäftsmodell, Bedeutung der Profitabilität aus CESEE für das gesamte Periodenergebnis der Bank und – als Proportionalitätskriterium – der Anteil des CESEE-Exposures der Banken am österreichweiten CESEE-Exposure. Der Heterogenität der CESEE-Region wird dabei Rechnung getragen.

Wie wird die Höhe des SyRP ermittelt?

Die angemessene Höhe des SyRP wird mittels drei verschiedener Berechnungsmethoden ermittelt:

1. Der Peer-System-Vergleich zeigt einen möglichen Kapitalaufholbedarf gegenüber ähnlichen Bankensystemen. Als Peer-Systeme werden Länder herangezogen, die wie Österreich kleine, offene Volkswirtschaften sind und über einen großen Bankensektor mit einem hohen Auslandsexposure verfügen.
2.  Der systemische Ansatz stellt auf das Risiko der Größe des Bankensektors und die damit einhergehenden hohen Kosten einer systemischen Krise ab. Dabei steht die Intention im Vordergrund, dass durch höhere Kapitalpufferanforderungen dem Bankensystem im Krisenfall mehr Pufferkapital zur Verlustabsorption sowie zur Finanzierung der Realwirtschaft zur Verfügung stehen soll.
3. Der synthetische Ansatz verfolgt das Ziel der stärkeren Systemrisikotragfähigkeit für spezifische systemische Risiken.

Diese Quantifizierungen und eine etwaige Veränderung der Systemrisiken bilden die Basis für die Festlegung der Pufferhöhe. Gleichzeitig wird berücksichtigt, dass durch die Mindestanforderungen an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten (MREL) sowie den Abwicklungsfonds die Manövriermasse in Abwicklungsfällen gestiegen ist. Dies sollte die Auswirkungen von Krisen auf andere Marktteilnehmer:innen schmälern. Auch wird eine etwaige Überlappung mit anderen regulatorischen Anforderungen in der Kalibrierung berücksichtigt. So wirken SyRP und O-SII-Puffer grundsätzlich komplementär, jedoch gibt es Überlappungsbereiche. Diese werden in einer umfassenden Analyse bereinigt.

Die Anwendung des SyRP soll auf konsolidierter und unkonsolidierter Ebene auf das gesamte Exposure abzielen, da die Kalibrierung der adäquaten Höhe des SyRP auf Basis der gesamten risikogewichteten Aktiva (RWA) erfolgt und das Auftreten nicht intendierter Nebeneffekte dadurch minimiert werden kann. Auch ist im Fall einer strukturellen systemweiten Krise davon auszugehen, dass sowohl Einzelbanken als auch Konzerne als Ganzes von wirtschaftlichen Schwierigkeiten betroffen sind. Sollte ein Konzern Kapitalreserven haben, könnten aufgrund insolvenzrechtlicher Barrieren diese den betroffenen Einzelbanken nicht oder nicht zeitgerecht zur Verfügung stehen. Daher ist eine Pufferverhängung auch auf unkonsolidierter Ebene notwendig. Die üblicherweise bindende Kapitalberechnung ist die konsolidierte Sicht. Dennoch gibt es Fälle, in denen die unkonsolidierte Sichtweise die tatsächlich bindende ist. Da die Funktionsfähigkeit der Puffer in Krisensituationen nur dann erfüllt ist, wenn es rechtzeitig zu den in Artikel 141 Eigenkapitalrichtlinie (CRD) IV beschriebenen Konsequenzen betreffend u. a. Gewinnausschüttung kommt, wird empfohlen, die Puffer auch auf unkonsolidierter Ebene zu vergeben.

Vor der Einführung makroprudenzieller Maßnahmen (z. B. des SyRP) werden die Auswirkungen der Maßnahme (Kosten und Nutzen) evaluiert.